何海鋒：優化營商環境與銀行法的未來

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　　何海鋒：法學博士，北京市天同律師事務所顧問律師，中國法學會銀行法學研究會理事，《銀行家》雜志主持人。

　　在新中國成立70周年的歷程中，銀行業一直作為重要力量參與營商環境的塑造。當前，優化營商環境又是應對錯綜復雜的經濟形勢，防范化解風險，切實改善民生的一條必經之路�！秲灮癄I商環境條例》明年1月即將實施，打造法治化、國際化、便利化的營商環境，讓各類市場主體更加活躍正在成為各項改革的重點工作。在這一大的背景下，未來的銀行法有必要積極調整與應對。

　　一、獲得信貸難題與銀行的作用

　　優化營商環境是一項綜合工程，我國官方的文件表述常常和“放管服”改革放在一起強調，在內容上主要包括減少準入限制、減少行政許可審批、解決企業融資難融資貴問題、保障外商投資企業公平待遇、減輕企業稅費負擔，保護合法產權等方面。而在影響力最大的世界銀行營商環境評價體系下，營商環境則是由市場主體感知到的，涵蓋企業全生命周期的，可以通過包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產等10個領域的數百個指標進行量化的客觀結果。

　　值得注意的是，無論是我國的文件表述，還是世界銀行的評價體系，都把企業融資和信貸的可獲得性作為營商環境的重要方面。這是因為，企業在成長和發展過程中，獲得金融支持的重要性不言而喻，融資難已經成為制約企業發展的主要原因。2019年10月，世界銀行發布了2018-2019年度營商環境全球排名。在總體排名方面，我國從上一年的第46名大幅提升到了第31名；在細分的10個一級指標排名上絕大多數也有顯著的進步，但其中“獲得信貸”的指標，卻由第73名下降到了第80名，這是繼去年從第68名下降到第73名之后的又一次下降。這一結果客觀地反映出了我國企業獲得信貸融資的難度，與我國企業的主觀感受和官方文件的描述是基本一致的。

　　面對獲得信貸難題，從提升營商環境排名的角度，當然可以在適應評價規則的前提下，通過宣講法律政策，幫助受訪者更加準確地理解和作答來有效提高評分。國內有很多專家正在努力做這一工作，成效也很顯著。但排名本身并不是目的，目的在于如何真正讓企業獲得信貸融資的便利。要達到這一目的，銀行是關鍵的一環。

　　總的來看，無論是在什么國家，在企業獲得的社會融資中，來自銀行的融資都占有相當大的比重。特別是在以間接融資為主的國家，銀行更發揮著舉足經重的作用。我國就是典型的以間接金融為主的國家。雖然統計口徑各異，但銀行融資在整個社會融資中的絕對優勢地位是十分顯而易見的。2018年我國社會融資規模存量為200.75萬億元，其中對實體經濟發放的人民幣貸款余額占同期社會融資規模存量的67.1%，而企業債券余額占比為10%，非金融企業境內股票余額占比為3.5%；在社會融資中占主導地位的貸款主要來自銀行。另一組數據是，截至2018年12月底，中國銀行業金融機構數量是4588家，境內總資產261.4萬億元；相比之下，證券公司的數量是131家，總資產為6.26萬億元�？梢哉f，在目前我國的金融結構下，銀行對于企業獲得信貸融資有著決定性的影響，并進而影響著營商環境。

　　二、銀行法如何影響營商環境

　　銀行提供什么樣的金融服務和怎樣提供金融服務，對于營商環境的影響是顯著而直接的，而這從根本上來說是由一國的銀行制度體系決定的。銀行的制度體系，包括法律、行政法規、部門規章、自律性規范以及其他規范性文件在內的調整銀行機構和銀行行為的規范體系，其中最核心的是銀行法，在我國指的就是《中華人民共和國商業銀行法》。銀行法構建了銀行的設立與組織、風險管理、企業治理、退出處置、監督管理和法律責任等基本框架，規定了負債業務、資產業務、中間業務、支付結算業務等業務的基本規則，是本國范圍內銀行業機構和行為的基本遵循，也是其他銀行規范性文件和銀行監管的基本依據。銀行法決定了銀行的性質和特點，也決定了信貸金融的基本規則�？梢哉f，有什么樣的銀行法，就有什么樣的銀行；有什么樣的銀行，就有什么樣的信貸金融服務，并最終影響了營商環境的品質。

　　我國的《商業銀行法》頒布于1995年，中間經歷過兩次小的修改，其中2003年的修改為銀行的綜合經營預留了“但國家另有規定的除外”的空間，2015年的修改刪除了存貸比的限制，將存貸比由法定監管指標轉為流動性監測指標。這兩次修改都回應了當時的迫切需求，但都停留在技術性的小修小補層面，對于銀行法整體的影響并不大。24年前，我國整體上處于從計劃經濟到市場經濟的轉型期，銀行法也帶有很深的時代烙印，最典型的是按照所有制和城鄉差異劃分銀行類型。彼時我國的銀行業以國有大行為主體，股份制銀行還只是點綴，民營銀行更是沒有任何存在空間。今天，中國市場經濟已經高度繁榮，金融創新高度發達，銀行業的外部環境和內部結構都已經發生了巨大的變化，但這部銀行業的基本法律卻“濤聲依舊”，與各類營商主體的需求還存在較大的差距，最突出的問題有兩方面。

　　一方面，現行銀行法已經不能覆蓋全部銀行業金融機構和業務，部分機構和業務處于“無法可依”的尷尬境地。與1995年國有大行一統天下不同，目前我國的銀行業，多元化的趨勢越來越明顯。官方數據顯示，4588家銀行業金融機構中，除了商業銀行外，還有村鎮銀行、農村合作銀行、農村信用社、農村資金互助社、消費金融公司、開發性金融機構、政策性銀行、住房儲蓄銀行、民營銀行、金融租賃公司、企業集團財務公司、汽車金融公司等其他金融機構。這里的大部分機構，實質上都從事著銀行業務，但在作為銀行業基本法的《商業銀行法》上卻找不到依據。同時，銀行的存款、貸款和支付清算三塊傳統業務近年來發生了翻天覆地的變化，存款理財化、貸款投行化、支付清算網絡化是大勢所趨；2003年撕開的一道銀行綜合經營的口子已經成了氣候——在業務上，通過出臺的部門規章，銀行已經實質上獲得了資產管理、資產證券化、投資銀行、個人理財、保險和基金銷售等業務；在機構上，無論是通過銀行內部的業務分類和交叉營銷，還是通過設立獨立的非銀子公司展業，不少銀行已經實質上成為金融控股公司；但這些在銀行法上也找不到依據�！盁o法可依”的結果，是這類金融機構的法律地位沒有保證（其中以民營銀行為代表），同時又可能產生“監管套利”的問題，最終為此買單的是企業——企業需要承擔因政策不穩定帶來的摩擦成本和監管套利而產生的通道成本。

　　另一方面，現行銀行法仍帶有計劃經濟痕跡，商業銀行背負了很多獨立市場主體本不應當負擔的內容。比如，《商業銀行法》第31條規定:“商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率的上下限，確定存款利率，并予以公告�！钡�33條規定，“商業銀行應當保證存款本金和利息的支付，不得拖延、拒絕支付存款本金和利息。”第34條規定，“商業銀行根據國民經濟和社會發展的需要，在國家產業政策指導下開展貸款業務。”利率限制、剛性兌付和目的管控，與商業銀行自主經營、自負盈虧的本質是相違背的。商業銀行既要按照限定的利率和引導的產業方向投放信貸，又要保證兌付本息，將導致商業銀行的決策懈怠，帶來信貸市場的預期一致，不利于分散風險。但是，由于長期以來我國銀行業以國有銀行為主體，銀行信用等同于國家和政府信用，商業銀行的外部定位和自身定位一直含糊不清。這既容易讓銀行扭曲市場行為，又容易出現道德風險，最終為此買單的還是企業——商業銀行在信貸上本能地依賴擔保品，更愿意投向國有企業和大企業，支持民營企業和中小企業的動力根本不足。

　　三、以優化營商環境的名義修改銀行法

　　在世界銀行的評估體系下，“獲得信貸”指標由“合法權利力度指數”“信貸信息深度指數”“信貸登記機構覆蓋率”和“信用機構覆蓋率”四個技術性的指標組成，主要關注動產擔保的可行性和信貸信息的披露兩大方面問題，與物權法和擔保法關系密切。但從這一指標的設計上可以看出，更深層次其實是貸款人的權利保障問題。只有貸款人的權利有保障，信貸才更可持續。而對于銀行信貸的權利保障而言，物權法和擔保法固然重要，銀行法其實更是安身立命之本，修改銀行法應該成為優化營商環境的題中之義。

　　根據2018年發布的十三屆全國人大立法規劃，《商業銀行法》修改已經列入第二類項目，屬于需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。在優化營商環境的大背景下修改銀行法，應當把握好三個方向。首先，商業銀行法修改的意義并不局限在銀行和銀行業，而是通過“獲得信貸”的關鍵指標傳導到整體營商環境的優化，因此必須結合“放管服”改革、減輕企業稅費負擔、保護合法產權等整體考慮，綜合施策。第二，應當將“銀行法”升級為“銀行業法”，改“機構監管”為“行為監管”，明確不同業務的資格條件和權利義務，解決金融機構和信貸融資行為“無法可依”和監管套利的問題，也為未來的金融創新預留出口。第三，平衡好政府與市場的關系，劃清國家信用與銀行的商業信用，遵循金融規律，對于不關系整體金融利益的問題，應當尊重銀行的意思自治和主動創新，交由民商法的規則調整，激發銀行的活力，增加信貸的供給。

　　（本文刊載于《金融時報》2019年11月4日理論版）

　　專欄主持人：何海鋒，法學博士，北京市天同律師事務所顧問律師，中國法學會銀行法學研究會理事。

　　專欄介紹：當前我國銀行業發展日新月異，商業銀行從單一存貸款業務走向混合經營和網絡經營，各種新興銀行業態不斷出現，開放銀行方興未艾，銀行監管的理念、框架和方式也在調整升級，《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等法律修訂和完善勢在必行。在此背景下，銀行家雜志推出《銀行法研究專欄》，分享最新最重要的銀行法研究成果，為銀行法的修訂完善以及實施落地提供參考，敬請關注。

　　專欄投稿：hehaifeng@tiantonglaw.com

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