金融監管層面已就健全金融機構破產法律制度達成共識

　　5月22日，21世紀經濟報道記者獲悉，十三屆全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長、國家外匯管理局廣東省分局局長白鶴祥將在全國“兩會”提出議案，建議盡快制定我國《金融機構破產法》，建立適合我國國情的金融機構破產處置法律體系。

　　白鶴祥在議案中表示，現有金融機構破產退出存在不少缺陷。首先，《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置。金融機構破產總體上屬于企業破產，要適用《企業破產法》。但《企業破產法》第134條只是提出了金融機構破產的規定，對諸如破產界限的標準、破產管理人以及破產清償順序等具體問題都未細化和明確。同時，金融行業的特殊性使其在經營產品和公共服務等方面區別于其他企業，金融機構破產處置的內涵上與普通企業有較大差別，無法完全適用《企業破產法》的相關規定。

　　其次，現有涉及金融機構破產處置的法律法規缺乏系統性和可操作性。目前，由于沒有金融機構破產的專門立法，我國金融機構破產的法律體系主要由《企業破產法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關法規、規章組成。這些法律法規關于金融機構破產只有簡單規則，多為支離破碎的原則性和分散性規定，缺乏系統性和可操作性。

　　最后，金融機構破產退出是市場經濟競爭環境下優勝劣汰的必然。從加快完善市場機制的要求而言，建立金融機構有序的市場退出機制依然十分迫切。其一，金融機構破產退出是市場經濟主體退出機制的重要組成部分。其二，完善金融機構破產機制是利率市場化的必然要求。其三，允許金融機構有序破產是有效保護債權人權利和金融消費者合法權益的內在要求。

　　該議案認為，制定《金融機構破產法》的條件已經成熟。

　　第一，制定《金融機構破產法》的市場基礎和輿論氛圍已經形成。一是金融改革取得了突破性進展，市場化運行機制逐步完善，金融領域的改革發展為金融機構有序退出奠定了堅實的市場基礎。二是社會公眾對金融機構破產問題有了新認知。社會公眾對出現風險、經營失敗的金融機構有序破產退出有了認同，對金融機構依《公司法》而生，依《企業破產法》而退出有了新的認知。三是金融監管層面已就健全金融機構破產法律制度達成共識。

　　第二，制定《金融機構破產法》的法規基礎已經具備。一方面，我國存款保險法律體系已經建立。2015年2月17日，國務院頒布《存款保險條例》并于5月1日施行，隨后人民銀行制定了一系列配套實施辦法。另一方面，針對金融機構破產已經積累了一定的法規基礎。目前，我國金融機構的破產法規制度雖較為分散，但已有的《企業破產法》明確了商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構破產的法定情形，《銀行業監督管理法》以及《金融機構撤銷條例》《證券公司風險處置條例》等，對金融機構的終止清算退出等關鍵環節均有原則性規定。

　　第三，國際上成熟的金融機構破產立法經驗可資借鑒。盡管歐美一些發達國家關于金融機構破產立法體例不盡一致，但大多都以金融法或專門的金融機構破產立法為基礎。這些發達國家在金融機構破產立法中涉及的破產原因、破產申請人、破產管理人、重整秩序、債權保障以及跨國金融機構破產處置等方面，都可以為我國構建適合國情的金融機構破產法律制度體系提供良好經驗。

　　該議案表示，出臺《金融機構破產法》有四個著力點。

　　一是關于立法體例。我國《企業破產法》第134條已經明確了金融機構適用于企業破產法。第二款授權國務院對金融機構實施破產的，可以依據《企業破產法》和其他有關法律的規定制定實施辦法。因此，國務院可先制定頒布《金融機構破產條例》，再總結摸索經驗加速推動全國人大制定《金融機構破產法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

　　二是關于立法模式。依據《企業破產法》對金融機構的原則規定和我國國情，兼顧行政主導型破產和司法主導型破產的折衷模式更適合我國金融業發展和監管的實際。在金融機構破產程序中，涉及專業性、技術性的事項由監管部門來決定，而涉及破產金融機構財產或財產性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權威，又能遵守司法程序的規定，有利于提高金融機構破產處置效率。

　　三是關于金融機構破產范圍。長期以來，我國對金融機構的范疇界定比較籠統，應當結合金融機構破產法律的制定，嚴格界定金融機構的破產范圍和破產標準，在不違反《企業破產法》原則與基本規定的情況下，對于一些《企業破產法》沒有涉及的問題予以明確，并考慮金融機構不同類別和行業特點，從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規范。

　　四是妥善處理其他問題。一是目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金，建議盡快建立投保者保護基金，為在金融機構破產中維護金融消費權益提供支持。二是由于金融機構破產的特殊性，一般性市場化管理機構和個人在接管金融機構財產和處理金融機構破產事宜時，不具有專業優勢，并且缺乏控制與處理金融風險與危機的經驗，因此，金融機構破產管理人應考慮由金融投資者保護部門與專業人士組成。三是區分個人債權與金融債權，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權與股權的特點，并適當考慮金融機構員工債權的保護問題。