一、為什么要制定《金控辦法》？

近年來，我國一些大型金融機構開展跨業投資，形成了金融集團；還有部分非金融企業投資控股了多家多類金融機構，成為事實上的金融控股公司。其中，一些實力較強、經營規范的機構通過這種模式，優化了資源配置，降低了成本，豐富和完善了金融服務，有利于滿足各類企業和消費者的需求，提升金融服務實體經濟的能力。但在實踐中，也有少部分企業盲目向金融業擴張，隔離機制缺失，風險不斷累積。

黨中央、國務院高度重視金融控股公司監管工作，明確要求規范金融綜合經營和產融結合，加強金融控股公司統籌監管，加快補齊監管制度短板。2020年9月13日，國務院發布了《關于實施金融控股公司準入管理的決定》（國發〔2020〕12號，以下簡稱《準入決定》），授權人民銀行對金融控股公司開展市場準入管理并組織實施監管。人民銀行會同相關部門廣泛聽取各方意見，制定形成了《金控辦法》。制定實施《金控辦法》是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措，人民銀行將依法依規開展金融控股公司準入管理和持續監管，防范化解系統性風險，增強金融服務實體經濟的能力。

二、為什么對金融控股公司實施市場準入管理？

根據《準入決定》和《金控辦法》，人民銀行對金融控股公司實施市場準入管理。主要考慮：一是金融控股公司往往規模大、業務多元化、關聯度較高，跨機構、跨市場、跨行業、跨區域經營，關系到國家金融安全和社會公共利益，需要實施市場準入予以規范。二是設立明確的行政許可，是對金融控股公司依法監管的重要環節，有利于全方位推動金融控股公司依法合規開展經營，防范風險交叉傳染。三是體現了金融業是特許經營行業和依法準入的監管理念，也符合主要國家和地區的通行做法。

三、《金控辦法》的適用范圍是什么？

《金控辦法》將符合以下情形的金融控股公司納入監管：一是控股股東、實際控制人為境內非金融企業、自然人以及經認可的法人；二是實質控制兩類或兩類以上金融機構；三是實質控制的金融機構的總資產或受托管理資產達到一定規模，或者按照宏觀審慎監管要求需要設立金融控股公司。

對于金融機構跨業投資控股形成的金融集團，參照《金控辦法》確定監管政策標準，具體規則另行制定。

四、金融控股公司監管的總體思路和監管架構是什么？

《金控辦法》遵循宏觀審慎管理理念，對非金融企業投資形成的金融控股公司依法準入，實施監管。對金融控股公司依照金融機構管理，以并表為基礎，對資本、行為及風險進行全面、持續、穿透監管，規范經營行為，防范風險交叉傳染，促進經濟金融良性循環。

《金控辦法》明確，人民銀行對金融控股公司實施監管，金融管理部門依法按照金融監管職責分工對金融控股公司所控股的金融機構實施監管。人民銀行會同相關部門建立金融控股公司監管跨部門聯合機制，加強監管合作和信息共享。

五、設立金融控股公司有哪些程序？

對于已具備設立情形且擬申請設立金融控股公司的，應當在《金控辦法》實施之日起12個月內，向人民銀行提出申請。《金控辦法》實施后，擬實質控制兩個或兩個以上不同類型金融機構，符合金融控股公司設立情形的，也應當向人民銀行提出申請。獲批準的金融控股公司，憑人民銀行頒發的金融控股公司許可證向市場監督管理部門辦理登記，名稱中應當包含“金融控股”字樣。

六、如何規范金融控股公司的股東和資本管理？

一是在核心主業、公司治理、財務狀況、股權結構、風險管理等方面，對股東資質提出要求，并對主要股東、控股股東和實際控制人連續盈利等提出差異化要求。二是投資資金來源應依法合規，監管部門對其實施穿透管理。三是設定負面清單，明確禁止金融控股公司控股股東從事的行為。四是建立資本充足性監管制度，金融控股集團的資本應當與其資產規模和風險水平相適應。

七、對金融控股公司的股權結構有何要求？

一是金融控股公司的股權結構應當簡明、清晰、可穿透，法人層級合理，與自身資本規模、經營管理能力和風險管控水平相適應，其所控股機構不得反向持股、交叉持股。二是金融控股公司所控股金融機構不得再成為其他類型金融機構的主要股東，但金融機構控股與自身同類型的或者屬于業務延伸的金融機構并經金融管理部門認可的除外。三是在《金控辦法》實施前已存在的、但股權結構不符合要求的企業集團，經金融管理部門認可后，在過渡期內降低組織架構復雜程度，簡化法人層級。

八、對金融控股公司的公司治理和風險管理有何要求？

一是金融控股公司應當完善公司治理結構，依法參與所控股機構的法人治理，不得干預所控股機構的獨立自主經營。對金融控股公司的董事、監事和高級管理人員任職實施備案管理。二是金融控股公司應當在并表基礎上建立健全全面風險管理體系，覆蓋所控股機構和各類風險。三是建立健全集團風險隔離機制，規范發揮協同效應，注重客戶信息保護。四是加強關聯交易管理，集團相關關聯交易應依法合規、遵循市場原則。

九、為何《金控辦法》提高了對違規行為的處罰金額？

根據《中華人民共和國行政處罰法》《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔1996〕13號）的相關規定，經國務院批準，《金控辦法》提高了對違規行為的罰款金額。這有利于促進金融控股公司及相關人員樹立依法合規的經營和從業理念，營造公平的競爭環境，維護金融穩定，保護公眾利益。

十、《金控辦法》對金融市場有何影響？

總體看，《金控辦法》對金融機構、非金融企業和金融市場的影響正面。由股權架構清晰、風險隔離機制健全的金融控股公司作為金融機構控股股東，有助于整合金融資源，提升經營穩健性和競爭力。從長期看，《金控辦法》的出臺有利于促進各類機構有序競爭、良性發展，防范系統性金融風險。

十一、過渡期如何安排？

已具備設立情形且擬申請設立金融控股公司的機構，應當在《金控辦法》正式實施后的12個月內向人民銀行提出設立申請，經批準后，設立金融控股公司。其中，在股權結構等方面未達到監管要求的機構，應當根據自身實際情況制定整改計劃。人民銀行將合理設置過渡期，把握好節奏和時機，引導存量企業有序調整，平穩實施。

十二、公開征求意見及吸收情況如何？

2019年7月26日至8月24日，我們通過中國政府法制信息網及人民銀行網站向社會公開征求關于《金控辦法》的意見，期間共收到反饋意見594條。人民銀行對意見逐一分析研究，并采納吸收了其中大多數意見，如對金融控股公司股東實施差異化要求、延長提交金融控股公司設立申請的時限、放寬金融控股公司法人層級要求、豁免新設金融控股公司成為金融機構股東的部分資質條件、提高對違規行為的罰款金額等。對于部分放松監管要求的意見未予采納。對于進一步細化相關條款的建議，人民銀行將研究制定配套文件，不斷完善金融控股公司監管制度框架。