金融領域一系列重要制度性法規將陸續修訂，金融立法進程再度開啟加速鍵。

10月16日，央行發布《中華人民共和國商業銀行法（修改建議稿）》，現向社會公開征求意見。《商業銀行法》于1995年施行，2003年、2015年兩次修訂，近十余年來，我國銀行業飛速發展，參與主體數量急劇增加，規模持續壯大，業務范圍逐步擴展，創新性、交叉性金融業務不斷涌現，立法和監管面臨很多新情況，現有的大量條款已不適應實際需求，亟待全面修訂。

現行的2015年版《商業銀行法》共九章95條。《修改建議稿》共十一章127條，其中整合后新設或充實了四個章節，分別涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。證券時報記者對比《修改建議稿》和現行的《商業銀行法》，總體看，此次修改或新增的部分可分為三類：

一是根據現有的部門規章將已有的行業監管要求補充到《修改建議稿》，提升部門規章、監管新規的法律保障。如《修改建議稿》中對銀行的公司治理和股東行為、資本補充、開業籌備申請、存款保險制度、利率市場化、銀行服務收費等相關規定進行補充。

二是結合近年來銀行業出現的新的發展趨勢和潛在風險點，修改刪減不合時宜的法律條款，完善法律要求。如大幅提高銀行注冊資本門檻、新增設立銀行要有信息科技架構和系統等要求、刪除借款人應提供擔保和企業僅能開立一個基本賬戶等要求、加大違法處罰力度等。

三是簡政放權，減少行政審查，提升銀行自主經營能力。如商業銀行更換董事、監事、高級管理人員時，監管部門對其任職資格由審查變為核準。允許雙方自主約定存貸款利率，新增貸款自主要求，任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款或者提供擔保。

對比現行的《商業銀行法》，《修改建議稿》提出的以下規定值得注意：

1、擴寬銀行業務營范圍。新增辦理衍生品交易業務、貴金屬業務和離岸銀行業務三項。

2、設立銀行所需的注冊資本大幅提高。全國性商業銀行最低限額從10億提高到100億元，城商行從1億元提高到10億元，農商行從5000萬提高到1億元。

3、新增銀行公司治理和主要股東資質、股東禁止行為要求，修改股權變動審批要求。相關規定主要是結合近期中小銀行風險事件中暴露出的公司治理機制和風險處置機制不健全，以及過去險資“舉牌”等問題，結合銀保監會已經出臺的商業銀行股東股權管理辦法、商業銀行公司治理指引等現有規章制度予以新增完善。

4、強調地方性銀行應扎根當地，回歸本源。《修改建議稿》新增要求，城市商業銀 行、農村商業銀行、村鎮銀行等區域性商業銀行應當在住所地范圍內依法開展經營活動，未經批準，不得跨區域展業。

5、強調銀行貸款自主。任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款或者提供擔保。商業銀行有權拒絕任何單位和個人強令 要求其發放貸款或者提供擔保。

6、保留分業經營要求，維持現有法規提出的“商業銀行在境內不得從事證券經營業務”的規定。

7、新增多項保護客戶權益的要求。如明確銀行向客戶提供與其風險承受能力不相匹配的產品和服務，造成客戶損失的，應當承擔賠償責任。不得過度放貸和掠奪性放貸，應合理確定授信額度和利率，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信。不得捆綁銷售，不得對產品和服務實行強制性搭配銷售或者在合同中附加不合理的交易條件。不得收集與業務無關的個人信息或者采取不正當方式收集個人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。

8、延長銀行年度財務報告和審計報告時間。由原有的商業銀行于每一會計年度終了之日起三個月內延長至四個月內提交相關報告。

9、新增差異化監管要求。明確銀保監會根據銀行資產負債規模、風險水平、系統重要性等因素，對銀行實施全面持續的差異化監管，并明確要在風險監管指標、公司治理、信息披露事項和具體要求、現場檢查頻率和其他監管措施強度四方面制定具體的差異化監管標準。

10、為防范銀行經營風險，新增并細化銀行風險處置和市場退出相關要求，這些內容與此前監管部門多次提及的高風險金融機構風險處置和退出機制思路一脈相承。如新增風險預警和評級、早期糾正、終止結算凈額、過橋商業銀行、系統重要性銀行的恢復和處置等要求，并在現行的《商業銀行法》所規定的基礎上，細化完善接管條件、接管組織職責、破產清償順序等有關要求。

11、加大銀行和相關責任人違法處罰力度。擴充違規處罰情形，增設對商業銀行股東、實際控制人以及風險事件直接責任人員的罰則。引入限制股東權利、薪酬追索扣回等措施，強化問責追責。大幅提高罰款上限，增強立法執行力和監管有效性。

維持分業經營現有要求 商業銀行境內不得從事證券經營業務

實際上，早在今年“兩會”期間，多位來自央行系統的兩會代表委員就對《商業銀行法》的修改提出具體的建議，綜合前期兩會代表委員所提建議看，不少建議已被采納。例如，全國人大代表、央行南京分行行長郭新明、全國人大代表、城銀清算服務有限責任公司董事長崔瑜均建議進一步加強分類監管，如按照銀行資產規模大小，對商業銀行進行分類，明確分類監管理念。

《修改建議稿》就明確銀保監會根據銀行資產負債規模、風險水平、系統重要性等因素，對銀行實施全面持續的差異化監管，并明確要在風險監管指標、公司治理、信息披露事項和具體要求、現場檢查頻率和其他監管措施強度四方面制定具體的差異化監管標準。

《修改建議稿》還吸收市場建議，完善商業銀行類別擴大立法調整范圍。明確村鎮銀行法律地位,為未來出現的新型商業銀行預留法律空間。明確政策性銀行、農村信用合作社、農村合作銀行 、財務公司等辦理商業銀行業務的,適用本法有關規定,體現功 能監管原則。

郭新明曾分析，現行《商業銀行法》對銀行機構的范圍及業務的規制不合理，對銀行的類型化個性化支持不足，《商業銀行法》對銀行公司治理的規定幾近空白，對銀行機構綜合化經營態度過于保守，對金融消費者權益保護力度不夠。因此，在修改重點上，建議主要包括完善立法調整范圍及業務規則、明確分類監管理念、健全公司治理機制、適當支持綜合經營、加大金融消保力度等方面內容。

一個值得關注的問題是，盡管“兩會”期間多位央行系統代表委員提出應適度放寬對商業銀行跨業經營的限制，對“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務”等規定進行相應調整，以符合商業銀行經營管理實際情況。但從《修改建議稿》看，仍遵循了現有《商業銀行法》的分業經營要求。

現行的《商業銀行法》第四十三條規定，商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。相應的，《修改建議稿》的第六十二條依然原樣表述，這也將增加前期市場傳聞的銀行可能會獲得券商牌照消息的不確定性。

填補現行法律對銀行公司治理要求的空白

與現行的2015年版《商業銀行法》相比，《修改建議稿》整合后新設或充實了四個章節，分別涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。

《修改建議稿》充分吸收和借鑒了近期中小銀行風險事件中暴露出的股東行為和股權管理等問題，對于銀行的股東資質和股權變動審批，并明確五大股東禁止行為。

例如，新增股東資質要求，商業銀行的股東應當具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況。企業法人成為商業銀行主要股東、控股 股東、實際控制人的,應當核心主業突出、資本實力雄厚、公司 治理規范、股權結構清晰、管理能力達標、資產負債和杠桿水平適度，并符合其他審慎性條件。

在股權變動審批方面，明確任何單位、個人通過證券交易場所，單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有商業銀行已發行的有表決權股份達到5%的,應當自該事實發生之日起三日內，報國務院銀行業監督管理機構審批。獲得批準前，投資人不得繼續增持該商業銀行股份 。國務院銀行業監督管理機構不予批準的，投資人應當依法在規定期限內予以糾正。

在完善銀行公司治理方面，吸收現行監管制度中的有益做法，增設股東義務與股東禁止行為。突出董事會核心作用，規范董事會專門委員會、獨立董事等事項。例如，明確獨立董事不得在所任職商業銀行兼任除獨立董事以外的其他職務。

為提升監事會獨立性與監督作用，《修改建議稿》建立監事會向監管機構報告機制。提出“董事會、高級管理層及其成員對監事會決議、監事意見和建 議拒絕或者拖延采取相應措施的，監事會或者監事有權報告股東 會或者股東大會、提議召開臨時股東會或者臨時股東大會，并應當及時向國務院銀行業監督管理機構報告。”

此外，為健全內部控制，規范激勵約束機制，《修改建議稿》新增“確保薪酬水平和結構與本銀行長期經營業績相匹配，并建立與本銀行風險水平相適應的薪酬延期支付和追索扣回機制”要求。

高風險金融機構處置路線圖明晰

在總結前期針對高風險金融機構處置經驗的基礎上，《修改建議稿》對《商業銀行法》所規定的風險處置要求進一步細化，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等有序處置和退出機制，規范處置程序，嚴格處置條件。

全國人大代表、央行昆明中心支行原行長楊小平今年“兩會”期間就指出，2019年“包商銀行”事件和部分中小銀行風險事件暴露出當前商業銀行治理體系中存在內部人控制、股東缺位越位等問題。彼時他就建議在《商業銀行法》中以專門條文規定銀行股東的三方面加重責任：第一，危機救助與風險分擔承諾；第二，對銀行危機處置與恢復采用注資、其他支持及股東權利限制等措施；第三，分擔銀行風險所致損失。

例如，《修改建議稿》明確商業銀行因資本充足率大幅下降等原因影響存款安全的，國務院銀行業監督管理機構或者存款保險基金管理機構可依據三類情形采取不同的早期糾正措施。

《修改建議稿》進一步豐富《商業銀行法》所規定的接管事宜，新增接管條件、接管組織職責、過橋商業銀行要求，并細化破產清償順序。具體來說，在接管條件方面，商業銀行出現下列情形之一，已經或者可能導致商業銀行無法持續經營，嚴重影響存款人利益的，國務院銀行業監督管理機構可以決定對該銀行實行接管 ，并成立或者指定接管組織，具體實施接管工作，需要使用存款保險基金的，應當由存款保險基金管理機構擔任接管組織。

(一)資產質量持續惡化;

(二)流動性嚴重不足;

(三)存在嚴重違法違規行為;

(四)經營管理存在重大缺陷;

(五)資本嚴重不足,經采取糾正措施或者重組仍無法恢復的;

(六)其他可能影響商業銀行持續經營的情形。

央行表示，防范化解重大金融風險是金融工作的核心目標和基本底線 。修改《商業銀行法》是防范化解金融風險，維護金融穩定的迫切需要。針對近期中小銀行風險事件中暴露出的公司治理機制和 險處置機制不健全等問題，亟需在立法中完善商業銀行公司治理要求，強化內部控制與資本約束，健全處置與退出安排。

加大違法處罰力度? 保障監管“長牙齒”

近年來，監管部門對違法違規案件處罰問責保持高壓態勢。銀保監會10月16日表示，對浦發銀行(600000,股吧)成都分行發生的違規發放貸款案件，銀保監會已依法對浦發銀行總行時任董事長、時任行長、1名原副行長等責任人員給予行政處罰，并責成浦發銀行對相關責任人員嚴肅處理。目前，已有311名責任人員受到浦發銀行內部問責，地方人民法院已對浦發銀行成都分行原行長等21名刑事被告人作出判決。

對廣發銀行惠州分行發生的違法違規擔保案件，銀保監會已依法對廣發銀行總行時任董事長、時任行長等責任人員給予行政處罰，并責成廣發銀行總行按照黨規黨紀、內部規章對總行相關高管及責任人員嚴肅處理。目前，已有48名責任人員受到黨紀處分、內部問責，地方人民法院已對包括廣發銀行惠州分行、僑興集團有限公司涉案人員等在內的共12名刑事被告人作出一審判決。

銀保監會表示，在上述兩起重大案件查處工作中，銀保監會堅持對違法違規案件處罰問責高壓態勢，推動相關機構健全公司治理、強化內控機制建設，提升合規管理水平，從嚴落實案件防控各項要求。下一步，將加大監管力度，深化整治市場亂象，嚴肅查處各類違法違規行為。

與商業銀行違法行為所產生的經濟與社會負面效應相比，目前對于違法行為的處罰力度偏低，因此，《修改建議稿》也專門在第十章法律責任章節加大違法處罰力度，包括擴充違規處罰情形，增設對商業銀行股東、實際控制人以及風險事件直接責任人員的罰則，大幅提高罰款上限等。例如，針對多項商業銀行違法行為，《修改建議稿》大幅提高罰款的上限規模，將罰款規模從違法所得的1-5倍放寬至1-10倍。

    本文首發于微信公眾號：證券時報網。文章內容屬作者個人觀點，不代表和訊網立場。投資者據此操作，風險請自擔。