我國金融穩定即將迎來一部重磅法律。央行今日發布的《金融穩定法（草案）》征求意見稿，將為我國建立金融穩定長效機制提供法律依據。該征求意見稿中，我國首次在法律中提出設立金融穩定保障基金，并明確風險化解中處置資金池和使用安排。
央行表示，近年來我國金融立法工作穩步推進，形成了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等基礎法律為統領的多層次金融法律體系，為推動經濟高質量發展和金融體系穩健運行提供了有力的法治保障。但金融法治建設仍然存在不足。在金融穩定方面，缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，相關條款分散于多部金融法律法規中，規定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規范。
上海金融與發展實驗室主任曾剛表示，《金融穩定法》將從更高層級對金融風險化解做出法律支撐，是我國金融風險防范與化解常態化機制中的重要一環。
央行指出，下一步將會同有關部門堅持科學立法、民主立法、依法立法，充分吸收社會各界反饋的意見建議，進一步修改完善《金融穩定法（草案）》，按照立法程序配合立法機關高質量推進后續工作，推動《金融穩定法》早日出臺。
擬立法設立金融穩定保障基金
自今年政府工作報告中提出“金融穩定保障基金”概念，業界便對這一新生事物討論不斷。此次《金融穩定法（草案）》征求意見稿中再度提及，將讓金融穩定保障基金具有法律效力，資金籌集、管理、使用等將有法可依。
征求意見稿中明確指出，國家建立金融穩定保障基金，由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金。必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務院規定。
央行在《起草說明》中表示，這是借鑒了國際通行做法。該基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成，由國務院金融委統籌管理，用于具有系統性影響的重大金融風險處置。同時，此次明確由國務院規定金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發揮金融穩定保障基金的作用留出制度空間。
曾剛表示，從2018年將防范化解重大金融風險作為三大攻堅戰之首以來，行業保障基金在化解金融風險、維護金融穩定方面發揮了巨大的作用，但仍有進一步完善和提升的空間。如跨市場、跨機構風險覆蓋仍有不足，補償范圍和力度不足等，該基金的設立將有利于彌補上述不足。
資深金融監管政策專家周毅欽表示，從目前征求意見稿來看，金融穩定基金仍主要用于金融機構的相關重大風險化解。但具體該基金的資金從何而來、如何使用，該法律暫未給出明確答復，因此他預計，在《金融穩定法》之后，9月底前將完成金融穩定保障基金籌集相關工作。
明確風險化解資金使用安排
處置金融風險需要投入財務資源。但金融穩定基金在設立之后，只有在重大風險危及到金融穩定才可以使用。該基金在化解風險使用資金、資源的順序中位列第五，是應對重大金融風險的“后備資金”。央行表示，金融穩定保障基金與既有的存款保險基金和行業保障基金雙層運行、協同配合，進一步筑牢我國金融安全網。
根據征求意見稿顯示，金融風險處置過程中，首先被使用的資源是被處置金融機構的主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構實施救助。其次是調動市場化資金參與被處置金融機構并購重組。第三次需是存款保險基金、行業保障基金依法出資。
而危及區域穩定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，省級人民政府應當依法動用地方公共資源，省級財政部門對地方財政資金的使用情況進行財務監督。最后，重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金。
央行表示，2008年以來國際組織和主要經濟體均強調，處置風險要先由金融機構自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴。《金融穩定法（草案）》堅持這一原則，首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務。切實防范道德風險，嚴肅市場紀律。
“從過去的一些案例可知，一些中小金融機構的主要股東、實際控制人濫用控制權，通過復雜的關聯交易，套取、挪用、占用金融機構及其客戶資金，嚴重損害金融機構和投資者利益。”有業內人士表示，此次征求意見稿區分不同層次，規定金融機構股東、實際控制人的義務和責任，與《公司法》等民商事法律制度相銜接，也與關于金融機構的股東責任和風險處置的國際通行做法相一致。
曾剛亦認為，風險保障機制在救助和處置過程中，最有可能造成的一個負面效應是助長道德風險，導致金融機構或其他主體形成“大而不倒”的意識，過度承擔風險，并將成本和損失轉嫁給公共資金。因此，在完善金融安全網建設的同時，提高對系統重要性機構的監管要求，壓實各方責任，特別是金融機構的自救責任以及主要股東的責任，最小化金融風險處置成本。
建立維護金融穩定的長效機制
央行表示，《金融穩定法（草案）》旨在建立維護金融穩定的長效機制。金融穩定法立足制度先行、未雨綢繆，通過及時總結重大風險攻堅戰中的經驗做法，完善我國金融法治體系，維護金融體系和經濟社會大局穩定。
為了高效執行重大風險處置的相關機制，征求意見稿中規定，由國家金融穩定發展統籌協調機制（國務院金融委）統籌金融穩定和改革發展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批。有關部門和地方按照職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防范化解處置職責，密切協調配合，形成工作合力。
與此同時，央行還擬建立問責機制，并對違法違規行為強化責任追究。征求意見稿中規定，國家金融穩定發展統籌協調機制對重大金融風險形成、擴大、蔓延或者處置不當負有直接責任的地方、部門以及有關單位和個人，可以采取約談、內部通報、責令作出書面檢查等措施予以問責。問責辦法由國家金融穩定發展統籌協調機制制定，但明確規定對導致金融風險發生、蔓延的違法違規行為予以問責，依法追究法律責任。
“此前我國金融監管部門主要是通過相互協同、 ‘一事一議’的方式來處置金融風險，盡管可以快速靈活地對某一風險進行處置，但往往出現溝通成本較高、效率較低等問題。”曾剛表示，金融風險處置是一項常態化的工作，因此有必要建立起通暢的溝通機制，壓實各方責任。而在法律上做相應的安排，將有助于提高風險防范效率，降低防范處置過程中出現次生風險。
董希淼亦認為，在內外部經濟金融環境復雜多變、金融穩定面臨一定挑戰的情況下，《金融穩定法》的制定有助于彌補金融穩定的法律短板，從法律層面明確維護金融穩定的原則、目標和要求，將為防范化解金融風險、維護金融穩定提供堅實的法律保障，推動我國金融業長期健康穩健可持續發展。
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