“《金融穩(wěn)定法》明確了最基本的系統(tǒng)性金融穩(wěn)定架構(gòu)、相應(yīng)的協(xié)調(diào)處置機制及多元化風險防范化解體系，對我國金融法律體系的完整性和系統(tǒng)性建構(gòu)均具有重要的意義。”4月20日，西北政法大學經(jīng)濟法學院教授、中國法學會銀行法學研究會 副會長強力在南方財經(jīng)法律研究院《金融穩(wěn)定法》專題研討會表示。

　　4月6日，央行發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱《金融穩(wěn)定法》）公開征求意見的通知。央行在起草說明中表示，專門制定《金融穩(wěn)定法》，是加強金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的作用。

　　強力認為，我國堅定不移地加大金融開放力度，我國經(jīng)濟金融發(fā)展和穩(wěn)定所面臨的壓力和挑戰(zhàn)亦空前增大。金融法治是應(yīng)對挑戰(zhàn)、保障金融發(fā)展和穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，《金融穩(wěn)定法》是我國金融法治體系演進的邏輯必然。與此同時，需要強調(diào)的是，科學的金融穩(wěn)定應(yīng)是有效地防范、化解和處置金融風險，維護金融秩序的穩(wěn)定，并促進實體經(jīng)濟的發(fā)展，同時應(yīng)該要注意與其他現(xiàn)行金融相關(guān)法律的有機銜接和協(xié)調(diào)。

　　草案四大亮點

　　在強力教授看來，《金融穩(wěn)定法》草案有四大亮點：

　　一是，健全金融穩(wěn)定工作機制，包括金融機構(gòu)、金融管理部門、地方政府及社會機構(gòu)的責任。在宏觀層面上明確由國務(wù)院金融委牽頭，統(tǒng)一規(guī)劃、管理和指揮，并建立問責機制，明確了穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的抓手，即建立金融穩(wěn)定基金。

　　二是建立金融穩(wěn)定工作防范、化解、處置的事前、事中和事后三階段的全流程制度安排，分段管理，環(huán)環(huán)相扣，壓實各方責任。

　　三是建立市場化法治化的風險處置機制，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。

　　四是從立法規(guī)范上看，《金融穩(wěn)定法》體系完整，結(jié)構(gòu)合理，邏輯嚴密，有相當?shù)目茖W性和可操作性。

　　與此同時，強力認為，金融穩(wěn)定涉及機構(gòu)、行業(yè)和領(lǐng)域廣泛，不僅牽涉諸多跨部門之間的事項協(xié)調(diào)，還包括中央與地方之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作工作，這就要求由單純監(jiān)管理念向多元多層主體協(xié)同治理的理念轉(zhuǎn)變，金融穩(wěn)定工作的推進需要發(fā)揮各相關(guān)主體的合力，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和靠前指揮各部門、各地區(qū)間的協(xié)作聯(lián)動，這就要求有充分的制度依據(jù)。

　　做好與其他法律的銜接

　　“《金融穩(wěn)定法》需與相關(guān)法律法規(guī)做好協(xié)調(diào)和銜接。”強力表示，包括與中央銀行法的銜接問題、與金融監(jiān)管法律的銜接問題、和非法集資監(jiān)管法的銜接問題、和地方金融監(jiān)管條例的協(xié)調(diào)問題、和應(yīng)急法的協(xié)調(diào)問題、和破產(chǎn)法的協(xié)調(diào)問題以及和國家安全法的協(xié)調(diào)問題等。

　　以與中央銀行法的銜接問題方面為例，強力解釋稱，《金融穩(wěn)定法》雖有條款體現(xiàn)了宏觀審慎政策，但不夠明確，建議在《金融穩(wěn)定法》總則中應(yīng)明確宏觀審慎為一項基本原則，在第二三章中應(yīng)增加宏觀審慎的條款，重在預(yù)防和化解措施。同時，金融穩(wěn)定法與央行法均有金融穩(wěn)定的職能職責劃分，應(yīng)有效銜接金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制與央行，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會與央行，財政、發(fā)改等部門與央行的金融穩(wěn)定職責。

　　“《金融穩(wěn)定法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》存在諸多錯位之處，在后續(xù)修訂之中，以下問題仍需進一步研究完善。”強力特別強調(diào)，包括金融風險行政處置與司法破產(chǎn)處置方式銜接問題、“政院聯(lián)動”問題、股東責任問題、破產(chǎn)撤銷權(quán)銜接問題等。

　　一是金融風險行政處置與司法破產(chǎn)處置方式銜接問題。 《金融穩(wěn)定法》第二十三條規(guī)定：“為處置金融風險，處置部門可以依法實施促成重組、接管、托管、撤銷或者申請破產(chǎn)，實現(xiàn)被處置金融機構(gòu)恢復(fù)正常經(jīng)營或者平穩(wěn)有序退出。”根據(jù)該條，破產(chǎn)僅為多種風險處置方式之一，與重組、接管、托管、撤銷方式相并列。但是，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)條文精神，實際上區(qū)分了金融風險行政處置方式（如重組、接管）和破產(chǎn)司法處置方式，并規(guī)定了行政處置前置程序，《金融穩(wěn)定法》第三十三條亦暗含了此處置順序。

　　“因此，在未來風險處置實踐中，可以預(yù)見金融機構(gòu)風險行政機構(gòu)處置程序?qū)⒊�態(tài)化前置于破產(chǎn)程序。但是，《金融穩(wěn)定法》第四章只規(guī)定了金融風險的行政處置程序，對與司法破產(chǎn)處置的程序銜接問題未有規(guī)定。另外，《金融穩(wěn)定法》對風險金融機構(gòu)處置工作程序的啟動標志亦未有明確的界定。”強力認為。

　　二是“政院聯(lián)動”問題。近年來破產(chǎn)法實踐中，“政院聯(lián)動”機制受到廣泛運用，該機制使得行政機關(guān)在重大破產(chǎn)案件中以不同方式參與案件處置，發(fā)揮了積極作用。強力表示，但是《金融穩(wěn)定法》中規(guī)定的金融風險處置只是片面強調(diào)行政機關(guān)職責，未能明確管理人、行政機關(guān)、司法機關(guān)之間的權(quán)限邊界，在未來實踐中可能會遇到較大障礙。

　　三是股東責任問題。《金融穩(wěn)定法》第二十四條第（一）項規(guī)定：“被處置金融機構(gòu)及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任，被處置金融機構(gòu)應(yīng)當窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構(gòu)的股東依法吸收損失。”第二十八條第（一）項規(guī)定：“被處置金融機構(gòu)的主要股東和實際控制人按照恢復(fù)與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構(gòu)實施救助。”

　　強力表示，根據(jù)以上規(guī)定，可以看出股東在風險處置中承擔的是突破傳統(tǒng)公司有限責任規(guī)則的加重責任，也有學者稱之為準無限責任。而《企業(yè)破產(chǎn)法》中，股東只承擔有限責任，兩者在法律適用上的沖突如何解決，以及隨之而來的衍生問題，如“參與市場融資非金融企業(yè)股東”責任問題、金融風險處置中股東的股權(quán)減記和破產(chǎn)程序中股東的劣后清償責任沖突問題、債權(quán)人保護問題等，均需進一步明確完善。

　　四是破產(chǎn)撤銷權(quán)銜接問題。如前所述，金融風險行政處置程序?qū)⒊蔀榻鹑跈C構(gòu)破產(chǎn)的前置必經(jīng)程序，該程序中的資產(chǎn)剝離與承接等資產(chǎn)處置行為，亦應(yīng)受到《企業(yè)破產(chǎn)法》中破產(chǎn)撤銷權(quán)的制約。但是，《金融穩(wěn)定法》第三十八條規(guī)定：“國務(wù)院金融管理部門實施的金融風險處置程序中，已經(jīng)完成的資產(chǎn)核實、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)保全、債權(quán)登記、財產(chǎn)處分等風險處置措施，人民法院經(jīng)過審查后認為不違反法律規(guī)定的，應(yīng)當認定其效力。”

　　“《金融穩(wěn)定法》中規(guī)定的風險處置的效力與《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定存在沖突之處，管理人破產(chǎn)撤銷權(quán)將難以行使，需要未來進一步修改完善。”強力認為。