導讀：中國特色普惠金融與政策性銀行發(fā)展的政治要求高度一致、相互契合、同心同向，政策性銀行發(fā)展普惠金融是中國基本經濟制度所賦予的職責和使命擔當

作者｜李鈞「中國進出口銀行副行長」

文章｜《中國金融》2022年第15期

2016年國務院印發(fā)的《推行普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》明確，普惠金融是“立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務”。由此可提煉出，普惠金融具有金融平權、價格合適、供給多元、渠道暢通、商業(yè)可行、合規(guī)安全等本質特征。政策性金融是為貫徹配合國家戰(zhàn)略與經濟社會發(fā)展政策而在特定領域開展資金融通的特殊金融形態(tài)，是國家意志的體現、政府職能的延伸、宏觀調控的政策工具、發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，具有直接扶植、逆向選擇、倡導引導、補充輔助、專業(yè)協(xié)調等功能特征�？梢姡�政策性金融與普惠金融在政治屬性、理論品質、實踐特征方面有著內在一致性。我國政策性銀行發(fā)展普惠金融是中國基本經濟制度所賦予的職責和使命擔當。中國進出口銀行著力打造政策性資金精準支持普惠群體的特色品牌，在外貿領域形成了引領和帶動金融資源培優(yōu)扶弱的特色優(yōu)勢。

深刻領會中國特色普惠金融發(fā)展與政策性銀行職能發(fā)揮高度一致的政治要求

習近平總書記高度重視普惠金融發(fā)展，在中央深改委第二十四次會議上指出，要始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推進普惠金融高質量發(fā)展，健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系。中國特色普惠金融與政策性銀行發(fā)展的政治要求高度一致、相互契合、同心同向。

“以人民為中心”的根本立場。馬克思指出，商品經濟和社會再生產的運行規(guī)律是通過完成從商品到貨幣的“驚險一躍”，實現商品價值增值向社會消費福祉的轉變。普惠金融的發(fā)展目標正是實現人民福祉與價值增值的統(tǒng)一。政策性金融亦特別關注和支持人民群眾利益和社會發(fā)展需要的關鍵領域和基礎環(huán)節(jié)，在暢通國民經濟循環(huán)中促進人民福祉的廣化和深化。政策性銀行發(fā)展普惠金融體現了以人民為中心的金融發(fā)展觀，突出金融工作的政治性、人民性，能夠解決好金融供給不充分、結構不合理、價格不適宜的問題，推動金融服務改革朝著尊重民意、順應民心、利民惠民的方向發(fā)展。

“服務實體經濟”的初心本源。普惠金融的本質是包容性金融，將金融資源向社會經濟體系的遠端末梢輸送，為小微企業(yè)等參與實體經濟的微觀力量提供金融支持，有助于暢通資本要素和實體經濟間的良性循環(huán)，解決“脫實向虛”的結構性失衡。政策性金融同樣堅持“以實為本”，向符合國家產業(yè)發(fā)展方向、主業(yè)相對集中于實體經濟的企業(yè)提供大量而強有力的直接性信貸支持，在穩(wěn)固和發(fā)展實體經濟方面，發(fā)揮著逆周期、跨周期調節(jié)作用。政策性銀行發(fā)展普惠金融體現了腳踏實地支持實體經濟、支持制造業(yè)、支持創(chuàng)新創(chuàng)造、支持綠色發(fā)展，探索形成普惠金融與服務實體經濟深度融合的發(fā)展范式。

“實現共同富裕”的本質要求。實現共同富裕是中國特色普惠金融發(fā)展的原動力。普惠金融以金融之術探索實現經濟要素和發(fā)展資源均衡配置，強化促進收入水平增長和改善發(fā)展不平等之間的協(xié)調統(tǒng)一，從而減少貧困發(fā)生、維護社會公平正義，最終實現共同富裕。政策性金融作為國家宏觀調控的政策工具，以資源配置的社會效用最大化為目標，統(tǒng)籌支持國家區(qū)域重大戰(zhàn)略，體現國家扶貧濟困的戰(zhàn)略意圖，促進區(qū)域平衡、協(xié)調發(fā)展，對推進共同富裕具有不可替代的作用。政策性銀行發(fā)展普惠金融以共享發(fā)展理念為導向，能夠把更多金融資源配置到重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、特殊群體，促進共同富裕目標實現。

“健全現代金融體系”的實現路徑。解決普惠群體融資難和融資貴是個復雜、多元的問題，既有總量因素，也有結構性矛盾，單純依靠某一類金融機構提供普惠服務存在制度供給剛性不足，需要健全統(tǒng)籌協(xié)調、分工合理、功能完整、有序競爭的中國特色現代金融體系。政策性金融是我國金融體系的重要組成部分，具有補短板、逆周期的職能，應發(fā)揮其在普惠領域的“開墾”效應，引市場資金持續(xù)深耕，并形成與其他金融形式互補合作、相得益彰的局面。

科學理解普惠金融與政策性金融高度一致的理論邏輯與實踐邏輯

普惠金融與政策性金融均應歸屬于分析金融服務局限性和資源配置合理性的理論體系，是通過制度變革和機制設計尋求包容性金融解決之道的實踐探索，其理論品質和實踐方略高度契合，也就是說政策性銀行發(fā)展普惠金融具有天然一致的秉性特質，這奠定了政策性銀行參與普惠金融供給的制度優(yōu)勢。

理論邏輯：政策性金融是金融普惠共享的重要制度安排

普惠金融與政策性金融的理論根基和理論淵源具有高度一致性。從宏觀層面看，普惠金融理論是在發(fā)展經濟學的框架下衍生而來的，從金融發(fā)展自身局限性出發(fā)，解釋了金融資源難以實現公平配置、普惠群體被傳統(tǒng)金融排斥在外的深層次原因。政策性金融思想則聚焦于政府與市場的融合問題，發(fā)展起源貫穿于從強調政府干預的重商主義到強調有限度政府干預的凱恩斯主義，再到強調政府調控下的自由市場的新古典主義的經濟學發(fā)展歷程。兩者具有共同的理論依據，包括赫爾曼的金融約束理論、戈德史密斯的金融結構理論等。政策性金融以資源配置的社會效用最大化為目標，通過政府干預和市場化運作，提高金融體系聚集和分配資源的能力，解決強位弱勢群體金融服務缺位問題。從這一角度來看，發(fā)展普惠金融符合政策性金融的初衷和定位。從微觀層面看，普惠金融的微觀基礎來源于斯蒂格里茨的信貸配給理論，將小微企業(yè)和個人客戶融資難、融資貴的問題置于交易成本和信息不對稱條件下的逆向選擇問題中進行分析研究，從信貸配給的角度解釋了風險溢價過高和銀行惜貸的原因。信貸配給現象的存在，也為發(fā)展政策性金融提供了理論依據。政策性金融以優(yōu)惠條件支持風險高以及成本與收益不對稱的強位弱勢產業(yè)、領域或群體，有較強的正向外部性和社會效益。這些強位弱勢群體恰恰是傳統(tǒng)商業(yè)性金融意愿較低或滯后選擇的普惠群體。政策性銀行發(fā)展普惠金融可以看做基于市場機制的逆向選擇，是對商業(yè)性金融的有益補充。從哲學歷史人文層面看，普惠金融所蘊含的基本要義、發(fā)展理念，超越了功能性商業(yè)利益訴求，是在文化歷史長河中，逐漸沉淀下來的包含大同、和諧、公平、共享的人文價值觀。政策性金融同樣強調哲學的人文關懷與關愛。儒家大同社會、柏拉圖“理想國”、科學社會主義、人本主義經濟學等理論從哲學人文層面呼吁金融權利的平等公正以及金融應服務人類的生存與發(fā)展需要。這些理論均為普惠金融與政策性金融積淀了價值判斷準則和價值理念。

實踐邏輯：政策性金融是實現普惠群體金融發(fā)展權和金融平等權的制度載體

從普惠金融探索發(fā)展的階段性演進來看，很多實踐形式具有與政策性金融制度一致的明顯特征和質的規(guī)定性，甚至應納入政策性金融制度實踐范疇。學界常把1974年尤努斯教授在田間試驗基礎上建立格萊珉銀行作為現代普惠金融誕生的標志，從格萊珉銀行由政府參股且享有優(yōu)惠政策待遇的國家信用背景、以農村窮人這一強位弱勢群體為主的業(yè)務對象以及經營活動體現政府扶貧濟困的農村社會政策和減貧戰(zhàn)略意圖的業(yè)務宗旨來看，應屬于政策性金融制度安排。而在此之前，一些扶弱助困的金融實踐探索也具備普惠金融的雛形，同時又可以看做政策性金融供給的制度安排。例如，德國雷發(fā)巽信用合作社按照合作制原則，通過農戶參與農村資金互助的方式，解決農民群體的“信用約束”問題。再如，中國古代金融發(fā)展史中以“常平倉”為代表的官辦農業(yè)貸借制度安排，利用糧食豐歉余缺市場調節(jié)機制向農戶提供小額信貸，強化了貸借融資對農業(yè)生產的支撐作用，發(fā)揮了“救民乏”“抑兼并”的社會功能。這些制度探索的初衷是解決弱勢群體金融服務缺位問題，既具有普惠金融扶危助困、權利平等、價格適宜的內核特征，又與政策性金融不以盈利為目的、體現政策導向、提供優(yōu)惠信貸條件的運行規(guī)律相契合。通過實踐邏輯的對比分析，可見政策性金融在普惠金融供給制度安排的重要性、基礎性和持久性，是中國特色普惠金融發(fā)展不可或缺、不可替代，只能加強、不能削弱的一部分。

準確把握政策性銀行推進普惠金融發(fā)展的合理定位和路徑選擇

突出政策性銀行的政治屬性和主責主業(yè)。習近平總書記針對政策性銀行作出了“政策的背后本質是政治，政策性就是政治性”的重要論斷。政策性銀行發(fā)展普惠金融必須堅持黨的領導，服務國家戰(zhàn)略，支持實體經濟，發(fā)揮引領和撬動作用。特別是在特殊時期、困難時刻，增強市場微觀主體信心，以更精準、有效的服務幫助普惠群體克服疫情影響，更好實現恢復發(fā)展。政策性銀行承擔著“順市隱于市、逆市托于市”的平抑經濟周期角色及戰(zhàn)略性結構調整的職能。發(fā)展普惠金融，既要落實好逆周期調節(jié)、跨周期支持的普遍性要求，采取超常規(guī)舉措，出臺差異化普惠信貸政策，又要發(fā)揮好支持特定領域的獨到作用，在新發(fā)展格局中找準定位，全力幫扶“兩基一支”、鄉(xiāng)村振興、對外貿易等關鍵領域的小微企業(yè)應對困難挑戰(zhàn)，服務好國家穩(wěn)住經濟大盤的戰(zhàn)略部署。

利用好專業(yè)優(yōu)勢和獨特經驗。政策性銀行發(fā)展普惠金融既要敢做，又要善做。一方面，突出專業(yè)優(yōu)勢，深耕重點領域，進一步聚焦支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)和專精特新中小企業(yè)，開發(fā)覆蓋廣泛、層次豐富的政策性專項普惠信貸產品，對商業(yè)性金融支持不充分、覆蓋不全面的方面形成補充。另一方面，拓展支持核心企業(yè)供應鏈上下游小微企業(yè)，助力保訂單、拓市場、穩(wěn)經營，持續(xù)提升小微企業(yè)金融服務質效。

發(fā)揮長期、大額、低息資金的先導作用。政策性銀行發(fā)展普惠金融要發(fā)揮政策性融資期限長、資金投入大、風險容忍度高、不追求利潤最大化等特點，以比商業(yè)性金融更加優(yōu)惠的利率、期限、擔保條件，加大小微企業(yè)的信貸投放力度，將成本低、可持續(xù)的資金精準“滴灌”至普惠群體。用好“批發(fā)資金轉貸”形式，將政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢與商業(yè)銀行的網點優(yōu)勢、人力優(yōu)勢結合，以點帶面，形成輻射，通過杠桿作用撬動更多資金共同助力穩(wěn)小微穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)預期，擴大支持小微企業(yè)的示范效應。

堅持規(guī)模、質量、效益均衡可持續(xù)。政策性金融是穩(wěn)定金融體系的重要支撐，執(zhí)行宏觀審慎政策更為有力，在發(fā)展普惠金融、履行社會責任的同時必須持續(xù)穩(wěn)健經營。應注意到，國家成立政策性銀行的目的是要按市場規(guī)則來提高資源配置效率，彌補單純靠財政手段提供純粹公共產品的弊端。政策性銀行發(fā)展普惠金融必須將尊重市場規(guī)律與執(zhí)行國家意志相統(tǒng)一，將讓利小微企業(yè)和保本微利可持續(xù)發(fā)展相結合，按照銀行規(guī)律配置資源、經營管理，提高市場化、專業(yè)化水平，提升穩(wěn)健經營和風險抵御能力，實現規(guī)模、質量、效益的可持續(xù)發(fā)展。

遵循以上發(fā)展定位，進出口銀行應立足政策性銀行職能，全力紓困小微企業(yè)、服務外貿保穩(wěn)提質。

進出口銀行始終將普惠金融作為“國之大者”擺在重要位置，納入全行“十四五”發(fā)展規(guī)劃的“五五戰(zhàn)略”之中，聚焦外貿新業(yè)態(tài)、外貿產業(yè)鏈和傳統(tǒng)小微外貿企業(yè)三個細分領域，在紓困小微企業(yè)“穩(wěn)外貿”中形成了特色品牌和示范效應。2022年6月底，小微企業(yè)轉貸款余額1463.9億元，較年初增長21.6%，普惠小微直貸業(yè)務較年初增長23.5%，累計惠及小微企業(yè)26萬余戶，終端用款定價持續(xù)下降。

一是堅守定位，加大政策性業(yè)務投放。深入挖掘在穩(wěn)外貿、推動內外貿一體化和促進國內區(qū)域外貿均衡發(fā)展等方面蘊含的業(yè)務機會，積極支持小微外貿企業(yè)進出口和能力提升。深化與中小商業(yè)銀行轉貸款合作模式，探索通過“資金池+銀行”的風險分擔模式合作開展風險共擔轉貸款。2022年上半年，進出口銀行向小微外貿企業(yè)投放風險共擔轉貸款155.8億元，服務5000余戶小微外貿企業(yè)。加強轉貸款利率終端管控，確保利率低于市場同類貸款平均水平。依托國家信用，發(fā)行首期30億元推動外貿保穩(wěn)提質主題金融債，資金全部用于小微外貿企業(yè)貸款投放。利用“貿贏貸”、專項外貿“保理E貸”、專項外貿“保贏貸”和其他小微外貿專項直貸等產品，加大對外貿小微企業(yè)的政策性金融支持。

二是專注主業(yè)，強化穩(wěn)外貿信貸支持力度。深入貫徹落實國務院關于推動外貿保穩(wěn)提質部署要求，圍繞“減負讓利”“高效協(xié)同”“創(chuàng)新發(fā)展”三個方面制定12條措施，加強對小微外貿企業(yè)的金融支持力度。創(chuàng)新開發(fā)信用類跨境貸款，解決傳統(tǒng)抵押模式難以適應小微客群的客觀問題。精準支持科創(chuàng)型和制造業(yè)小微企業(yè)發(fā)展，用好“專精特新”小微企業(yè)名單，以批發(fā)資金轉貸形式支持制造業(yè)企業(yè)，落地“專精特新”直貸業(yè)務方案，增強服務直達性。以外貿產業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興為重點，持續(xù)做好普惠轉貸款，引領帶動商業(yè)信貸資源精準滴灌。用好FTP優(yōu)惠和小微企業(yè)貸款利息收入免征增值稅等優(yōu)惠政策，用好風險緩釋和風險分散工具，引入新型銀政、銀保、銀擔批量業(yè)務風險分擔模式，降低普惠業(yè)務的風險敞口，增強敢貸愿貸的信心和動力。

三是突出精準，優(yōu)化外貿新業(yè)態(tài)支持模式。落實國務院關于支持外貿新業(yè)態(tài)發(fā)展的要求，以“場景賦能”和“數據驅動”實現貿易出口融資全流程線上自動化辦理，幫助外貿新業(yè)態(tài)小微企業(yè)拓展海外市場。以105家跨境電商綜合試驗區(qū)為重點，針對跨境電商及其上游小微企業(yè)供應商，提供訂單融資、信用貸款等金融服務，助推小微企業(yè)跨境“觸電”。依托外貿綜合服務企業(yè)資源聚集的平臺效應、高效的客戶運營能力以及客戶資源，拓展平臺小微企業(yè)融資業(yè)務。發(fā)揮外貿綜合服務企業(yè)撮合融資和增信作用，利用平臺集合的真實貿易單據、倉儲物流、報關信息，開展在線訂單免面簽、無抵押融資服務。圍繞海外倉、供應鏈進口等典型外貿業(yè)態(tài)，創(chuàng)新開發(fā)“產業(yè)鏈+”業(yè)務方案，構建“出口企業(yè)+市場采購貿易平臺+海外倉+物流”的閉環(huán)業(yè)務模式，探索以金融產品“組合拳”方式提供融資支持。

四是增量擴面，拓展外貿供應鏈融資服務。落實以保產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定實現穩(wěn)外資、穩(wěn)投資的“六穩(wěn)”“六�！比蝿�，發(fā)展供應鏈金融，推動大型骨干外貿企業(yè)信用向上下游小微企業(yè)傳導。落地“供應鏈保理+”業(yè)務方案，依托核心企業(yè)，圈鏈式（商圈、產業(yè)鏈）擴展橫縱多向關聯(lián)的小微企業(yè)供應商，在幫助核心企業(yè)強鏈補鏈的同時依托其豐富的上下游小微企業(yè)資源快速獲客。創(chuàng)新鏈上企業(yè)數字增信產品，依托供應鏈多級流轉電子憑證技術，使其沿產業(yè)鏈逐級流轉、拆分，為鏈上N級小微企業(yè)提供保理貸、訂單貸、票據貸等便捷的數字供應鏈金融業(yè)務。加快與供應鏈金融科技企業(yè)的直連對接，依托智能身份查驗、貿易背景智能核查、智能合約驅動、聯(lián)盟共識機制等技術，破解核心企業(yè)及供應商的資質快速識別和多層次信用穿透難題，推動外貿領域普惠業(yè)務口徑拓展至外貿產業(yè)鏈上下游重點小微企業(yè)。■

（責任編輯　劉宏振）

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