來源：天勇談經濟
市場化改革加快經濟增長速度專欄按：今年3到6月期間，中國人民大學全球治理與發展研究院和東北財經大學國民經濟工程實驗室工作論文中，形成了《從供給側測算經濟增長目標及對改革的要求》和《從需求側測算經濟增長目標及對改革的要求》各2萬余字的上下兩部分研究報告，分篇陸續摘要發出。今天發出之十六。
周天勇
當年有關領導想在五年時間里理順中國的財稅體制。曾經在2007年國家發改委綜合司委托的課題報告中我主持的團隊研究建議，縣市級政府收入應當以房地產稅為主，土地增值收益所得稅，包括地方性資源稅、排污稅、車船牌照費等；對目前的土地和房產稅費需要清理，一些稅費項目需要廢除，一些需要歸并，最后統一為1~2個稅種，留為縣市級稅種。當然，前提條件是，農村集體土地直接競爭性入市，取消土地40到70年地方財政土地出讓金體制，住宅多元化建設多渠道供給，延長城鎮企業和居民土地房屋使用財產權年期，形成可征房地產稅的體制條件。然而，這一改革設想，最后因討論中阻力太大，并沒能夠付諸實施。
現在看來，土地出讓金必然會枯竭，中央財政轉移支付也十分緊張，民生和社會其他支出需求越來越大，如果找不出一個支撐基層財政收支和事務運轉的收入來源，那么，基層治理體系可能會維持不住。
一、資產化改革不深入而想開拓房地產稅的困境
三中全會提出，要開拓基層地方政府的收入來源，特別是開征房產稅。如果僅僅是指城鎮商品住宅和商服用地房產稅，那么，在地方政府饑餓供地高價賣地時代，已經交納了40年到70年高額土地使用地租，再征實際是重復征稅。加重居民和企業的稅收負擔。
中國還處在農村農業社會經濟向城市社會和工服經濟轉型的過程中，城鄉之間土地和住宅的配置一定還會因此而發生變化。因此，增加房地產稅的著眼點在于，中國目前有大量的不是資產沒有價格的建設用地、各種小產權房和農村城郊住宅，現在只是生活和生產資料。推進資產化改革，開辟稅收來源，是地方財政收入從土地出讓金到房地產稅的一個重大的轉型。
然而，城鎮國有使用的土地，城鎮擴大原集體已建或者違建土地，國防使用但建設了住宅的土地，還有單位土地自建房屋等等，如果不能夠在二級市場上交易，農村其他建設和農業用地集體所有，使用者承租，但不得擅自交易。這就在開征房地產稅時會出現一系列的問題，就城鎮領域看：（1）從征稅對象看，如城鎮國有土地，其使用財產權因不能二級交易而無法市場定價，也無法是真正的資產。征收房地產稅，在法理上還是有瑕疵。（2）國有企業使用的土地約8000萬畝左右，甚至更多，一半是無償劃撥所得，一半是政府低價出讓所得，但其勞動、資本和土地綜合產出水平及效率很低。一旦開征房地產稅，國有經濟勢必整體進入虧損狀態。（3）前面已述，合法的房屋和土地使用者，因為已經交納了高額40到70年的國有土地地租—出讓金，再向城鎮商品住宅和企業用地征收房地產稅，會是重復征稅。（4）城鎮中存在著許多小產權房屋、土地和其他建筑物，如深圳可能有40%到50%的建設用地和房屋屬于小產權，對其處置的方式，一是不允許去補辦合法手續，強行拆除，結果是資產滅失，也就沒有成為房地產稅源的機會；二是補交土地出讓金和補辦其他手續，結果是許多使用者補不起，或者即使補了，也不會成為征收房地產稅的來源，因為政府不能地租和財產稅雙重征收。
從農村和城郊，還有未來的集體土地直接進入建設用地市場等領域看，有的學者堅持農村傳統的土地集體所有體制，不贊成對城鄉土地房屋進行資產化改革。討論之下，農村和城郊成了堅持集體所有權、農民宅地耕地承包使用權不變、房屋土地配置由耕種權和居住權來解決，即三權分置的集體土地所有制結構來適應用地用房結構的變動。集體土地不經過地方政府強制征用，自主進入競爭性的土地市場交易能不能落實，加上城鎮國有土地使用財產權能不能在二級市場上交易，因有關部門的權利很強和影響力太大，能不能落實還都是個懸念。
分析到這里，我們假設一下，因這是一個新的開征房地產稅的領域，政府想強行推進農村、城郊和城市擴大使用的集體建設土地房地產稅的開征，那么，除了上面已經提到的四條外，還會遇到這樣一些問題：（1）向農村村民集體自治村組織征收，它又不是經濟組織，全國絕大部分農村集體組織基本上都靠政府各種三農支持度日，有經濟實力的寥寥無幾，房地產稅能夠從集體征收上來嗎？（2）向耕地和宅地承包者和使用者征稅，農業用地一般不征收房地產稅，宅地所有權是集體的，使用財產權沒有確權，或者確權后仍然不允許交易定價，因而它不是資產，那么如何向宅地使用者征收房地產稅呢？（3）集體土地即使直接進入一級建設用地交易市場，如果土地還是禁止二級市場交易，其仍然是無價格的生產資料，使用者的土地也是評估機構界定的高風險垃圾資產。向其征稅，仍然有法律上的瑕疵。
需不需要推進城鄉土地和農村住宅真正的資產化改革，實際也是基層地方政府能不能得到穩定財政收入的關鍵。否則，基層地方財政稅源困境，這一問題基本上被解決的可能性為零。
二、想開征房地產稅必需推進的資產化改革
1．農村城郊集體土地房屋資產化改革
農村可資產化的土地主要有，居住、加工、倉儲、商業和旅游等建設用地，耕地、園地、集體林地、草原等農業用地；可資產化房屋，主要是農民的住宅。改革的內容是，農村城郊土地集體所有性質不變，形成城鄉土地要素統一的交易市場，農村所有建設用地和農業用地使用財產權，農民住房均可以交易。
農村和城郊耕地、住宅，不再向農戶進行無償調劑和分配，住宅和耕地在堅持土地集體所有的前提下，使用財產權可以通過內部居民間的交易進行再調劑。與城鎮居民一樣，不對農村居民居住需求限定宅地房屋套數和面積。耕地、宅地和其他所有土地，可以向村內外、城鎮居民及投資者出租和出售，但需要限制用途，并禁止房地產投機囤地炒作。
目前的農村村委會組織是一級社會管理自治組織，不是具有資產和經濟權責利的經濟主體。因此，除農戶宅地和承包耕地以外，其他農村和城郊的各類土地和集體房屋，將其股份化到每個戶籍農民個體持有權利，還可以成立農民土地房屋合作社，由合作社為經濟主體從事這些土地和房屋的出租、交易、抵押、投資、建設、經營等事務；農民按股權分配土地交易收入，分配土地出租和經營的收益，并承擔債務等義務；農民也可以在村組織內部，或者向村外居民和投資者轉讓自己的股份。
2．城鎮工礦和工程調水增地資產化改革
除了農村農業和建設用地外，城鎮、獨立工礦、產業園區、交通水利等還有大量的建設用地，由于土地閑置和低利用只有交回自然資源部門由其再出讓的規定，規劃太細和調整變更土地用途和規劃程序煩瑣冗長，這些本來可以通過市場交易和用于抵押的土地，基本上無法交易，也不可能用于抵押等，成為無價值的生產資料。
城鎮中的工業倉儲物流用地、產業園區企業用地、獨立工礦用地、交通樞紐的附帶商業用地、事業改企業用地等，都應當成為資產。所要進行的改革是，取消工礦、城鎮物流倉儲等閑置用地，由自然資源部門收回，集中在地方政府招拍掛平臺出讓交易配置的體制；土地國有不變，目前法人和自然人使用的土地，放寬用地變更，簡化減少審批程序和大幅度縮短審批時間，其土地使用財產權可以自由上市按市場價交易，成為市場經濟真正意義上的資產。
另外，還可以發行長周期國債，利用開發土地抵押貸款，投資建設南水北調、東水西調、外水內留和海水陸用全國性水網工程，開發土地資產化，經濟發展密集度高地區向開發增加土地地區購買建設用地指標，形成西部和北部開發增加耕地和人口、城鎮、工業密集地區需要建設用地之間跨區域的占補平衡，各類開發成熟土地資產向各用地主體出售。
從中國資產潛能和潛在基層政府房產稅收入來看，我們假定對城鎮對70億平方米小產權房，因無土地出讓金并合法化，按照1%征收房地產稅，可獲得5000億元稅收；產業園區、礦山、城鎮物流倉儲等土地可交易并成為財產，按照1.5%征收地產稅，可獲得11127億元稅收。
推進更多事業企業化改革，定標定額黨政單位和軍事軍工用地用房。清理出來的房屋和土地資源，有償重組，市場化交易，盤活利用，成為可收取稅的資產。筆者估算，此項改革可收取的潛在房地產稅也在1萬億元左右。
農村耕地、草地和園地，不收地產稅；對農村原有住宅并自己居住使用的住宅不收取房產稅。對農村經營性林業用地，可按照2‰收取林地使用權財產稅；農村建設用地興辦二三產業的，按照3‰收取林地使用權財產稅；而購買、繼承農村中原有住宅和宅基地的，征收4‰的房產稅；還有興辦經營農場的，農業生產用設施不征收房產稅，而所配建住宅宅院征收3.5‰的房產稅。潛在稅收在1萬億元左右甚至更多。
這樣，我們可以在不動目前農村和城鎮一套住宅宅院居民利益的前提下，利用增量改革辦法，使基層市縣級政府獲得年平均3.5萬億元左右的房地產使用權財產稅。其方法是，以無價值的土地房屋資產化改革形成稅源，以將其不完善的產權合法化換取可以征稅的法理，以給予居民土地房屋使用年期（如100~500年）財產權形成基層政府的收入來源。
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