證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
秦燕玲 孫璐璐
發揮“償還地方政府拖欠企業賬款”功能的特殊新增專項債券今年累計發行規模已超過1.2萬億元，超出市場預期。與此同時，全國性商業銀行專項貸款支持清欠工作陸續浮出水面，這體現了三季度以來，財政、金融工具合力“清欠”速度有明顯加快。
當前財政部已明確釋放“靠前使用化債額度”的政策信號，隨著“專項債+專項貸款”協同發力模式逐漸成熟，未來企業現金流壓力將得到進一步緩解，因債務違約引發系統性風險的可能性也將進一步降低。
特殊新增專項債券
“超額發行”
截至9月21日，地方政府在公開市場發行未披露“一案兩書”、主要用于地方化債與清欠工作的特殊新增專項債券超過1.2萬億元，包括8000億元“補充地方政府性基金財力”專項債券以及地方政府直接用于“解決地方政府拖欠企業賬款”專項債券（以下簡稱“清欠”專項債券）。
在福建武平縣，當地計劃發行“補充政府性基金財力”專項債券將用于清理暫付款；在陜西西安市，當地安排11.55億元“清欠”專項債券，支持解決政府機關和全額撥款事業單位工程類拖欠企業賬款；在湖南省，當地安排的415億元“補充政府性基金財力”專項債券中有200億元將用于解決拖欠企業賬款……根據企業預警通統計，目前云南、湖南等8個省份已公示“發債清欠”的規模超千億元。
相較于傳統財政清欠手段，發行“清欠”專項債券在地方清欠工作中更具優勢。中央財經大學財政稅務學院教授溫來成向證券時報記者指出，通過專項債券清欠，地方政府能夠將原本隱性的拖欠賬款轉化為顯性政府債務，既規范了債務管理，又降低了短期償付壓力。由于專項債券利率低于市場融資成本，且債券期限較長，“發債清欠”可大幅緩解地方政府資金周轉壓力，為企業及時回籠資金、恢復經營活力提供保障。
從操作方式看，“發債清欠”的方式更加精準。中央財經大學財政稅務學院助理教授高宏宇在接受記者采訪時透露，“發債清欠”實行“白名單”管理，需市縣先摸排欠款企業信息并經省級審核，且允許省級跨區域統籌額度，優先支持高風險地區，“這種精準化、統籌化的操作模式，是常規財政資金分散撥付難以實現的。”
在財政部安排的8000億元基礎上，各地調整預算并“超額發行”特殊新增專項債券，顯示出地方政府對化債與清欠工作的積極性。上海財經大學中國公共財政研究院副教授汪峰對記者表示，此次“超發”是應對地方債務復雜局面的主動作為。
豐富清欠工具箱
除了通過公開市場發債募集資金加快清欠步伐外，為進一步豐富資金來源，記者了解到，目前多家全國性銀行基于市場化、法治化原則，通過專項貸款支持地方清欠工作。
記者梳理發現，7月以來，湖南、廣西、河南、新疆、遼寧、山東、福建等地的全國性銀行分支機構曾陸續公布針對清理拖欠企業賬款場景提供專項信貸支持的案例，從案例看，專項貸款主體主要是事業單位、地方國有企業、地方政府融資平臺公司。
有接近監管部門的人士向記者透露，政府機關、事業單位、地方國有企業、地方政府融資平臺公司等被納入重點清欠主體范圍，這些主體可以按照相關規定通過使用專項債、專項貸款等資金來源加快清償欠款，此舉有助于緩解中小企業的資金壓力，加快資金循環。其中，專項貸款目前主要是國有大行和股份制銀行在做，銀行會依據當地梳理的清欠企業臺賬，對貸款申請主體進行評估后決定是否提供專項貸款支持。各地相關部門會定期匯總上報專項貸款落地進展。
“目前我們行主要針對符合條件的地方國企提供專項貸款支持，通過對企業自身運營收入等還款能力的綜合評估來確定。不過，由于此類專項貸款的單筆金額多數不大，通常在百萬級規模，審批權限基本都在各地分支機構。”一國有大行總行對公業務部門人士稱。
另有一股份行分行行長對記者表示，該行的執行方案是讓原本就獲得本行授信的城投公司等目標主體，在授信額度內可以將貸款專項用作清理拖欠企業賬款。“這種是在授信范圍內新增了貸款用途，并沒有對企業新增授信額度。”
一段時間以來，各級政府部門密集召開清理拖欠企業賬款工作專題會議，部署重點之一即在于借助金融手段支持清欠。例如，湖北省紅安縣在8月20日召開的清理拖欠企業賬款工作推進會上就提及，銀行等金融機構要在不增加政府隱性債務規模前提下，通過發放短期流動資金貸款等方式，依法合規解決拖欠問題。
從目前多家銀行已落地的清欠企業專項貸款案例看，上述專項貸款正是流動資金貸款范疇。對于流動資金貸款可否用于企業償還對外欠款，上述大行人士解釋，欠款是企業在正常生產經營中產生的應付賬款，是正常經營資金需求，屬于流動資金貸款的用途范圍。
“流動資金貸款分為自主支付和受托支付兩種方式，一定條件下（如貸款金額較大）就必須逐筆受托支付以防范道德風險。”上述大行人士稱，由于專項貸款是貸款主體用于清償對外的應付賬款，為了防范貸款主體將貸款資金挪作他用，銀行都會按照受托支付的方式將貸款資金轉給被欠款的企業，確保專款專用。
新疆維泰開發建設（集團）股份有限公司（以下簡稱“維泰股份”）9月1日發布的公告對此亦有更明確的表述。公告稱，中國銀行已批準為維泰股份提供不超過9.8億元的清欠專項貸款金額，貸款期限為不超過5年。在提款方式上，維泰股份需在中國銀行開立專項監管賬戶，中國銀行放款至監管賬戶。根據經自治區清欠專班審核同意后的清欠名單提供資料，審核通過后逐筆從監管賬戶中支付，確保貸款資金專款專用，精準流向被拖欠主體。
不過，記者從前述股份行分行行長處了解到，當前這類業務落地并不多；另一東部省份大行工作人員也對記者表示，其所在地8月份開始推進這一業務。因此，各地、各金融機構當前更多仍在探索市場化、法治化原則下支持清欠的路徑與模式。
清欠工作繼續提速
不論是使用專項債還是專項貸款，地方清欠工作都在提速。9月12日，吉林省人民政府召開全省清理拖欠企業賬款視頻調度會議，強調拓展多元化清償渠道，推動無異議欠款最短時間內、最快速度清償到位，確保按照序時進度完成9月底和全年清欠目標任務。會議還要求推動財政、金融等各類政策工具有效落地。
9月以來，吉林、黑龍江、遼寧、山西、河北、湖北等多地召開會議部署加快推進清理拖欠企業賬款工作。與此同時，地方“發債清欠”節奏仍在加速，截至9月中旬，當月特殊新增專項債券發行規模超2300億元，超過8月全月。
“今年新增專項債券可用額度已不足萬億，各地或集中用于發行特殊新增專項債券。”高宏宇告訴記者，年內置換債券發行接近尾聲，“發債清欠”的認可度正在提升，若新增專項債券剩余額度優先用于此類“救急”事項，既能緩解企業現金流壓力，又能避免因債務違約引發的系統性風險。
多位受訪財政專家向記者強調，地方政府清欠的傳統途徑依然是通過財政預算統籌，包括一般公共預算結余、政府性基金預算收入以及上級轉移支付等。這意味著做好緩釋地方債務風險、改善財政收入，保障財政可持續性，將強化地方政府清欠能力。
財政部近期透露，明年將“靠前使用化債額度”，并提前下達部分2026年新增地方政府債務限額。在汪峰看來，明年發債結構將類似今年，置換債券繼續靠前發力，加快化債工作節奏，也將有利于推動地方政府償還企業欠款。
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