又到一年兩會時間，今年全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥提交了一份關于盡快制定《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》的建議。

　　2019年2月18日《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布，明確了將大灣區建設為富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，打造高質量發展的典范。

　　白鶴祥代表認為，國際經驗表明，謀求粵港澳大灣區長期發展必須法治先行。因而，有必要盡快由中央政府制定統一的《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》，對促進大灣區經濟發展作出明確的法律規定，由港澳兩地立法機關根據相關程序同意在港澳地區適用。

　　大灣區融合法治先行

　　白鶴祥代表認為，粵港澳大灣區建設存在融合難度大、法律沖突顯著、相關政策文件尚待立法程序確認等問題，迫切需要通過制定《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》來統籌協調推進解決。

　　首先，粵港澳大灣區建設意義重大，但融合難度較高。建設粵港澳大灣區是重大國家戰略，具有重大的政治、經濟和社會意義。進一步提升粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩定的重大舉措。

　　因此，白鶴祥代表人為，大灣區的發展不應僅停留在經濟合作層面，而是應當在經濟融合的過程中逐步探索內地、香港和澳門社會治理制度的對接和整合，在經濟社會制度的全面整合過程中構建香港和澳門民眾的國家認同意識。

　　而法治社會中，法律制度的趨同和融合無疑是經濟社會制度融合的基礎。因此，通過制定《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》，逐步構建統一而有效的粵港澳大灣區法律體系，是實現粵港澳大灣區真正融合發展的重要前提。

　　其次，粵港澳大灣區融合存在法律沖突。粵港澳大灣區具有“一二三四”（即一個國家、兩個制度、三個關稅區、四個核心城市）的特征，存在三種不同的法律制度。粵港澳大灣區涉及在兩種法系、三種不同法律制度下開展的府際合作（指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關系，以及不同地區政府之間的關系），法律沖突是粵港澳大灣區區域經濟一體化面臨的重要問題。

　　法律的沖突主要表現在四個方面：一是法律體系差異，廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市（以下稱珠三角九市）是內地法域的組成部分，屬于大陸法系，香港為英美法系，澳門則秉承葡萄牙法律傳統，亦屬于大陸法系。二是立法權限和程序差異，香港、澳門享有較為獨立的立法權，分別由立法會根據基本法規定并依照法定程序制定、修改和廢除法律。三是司法審判體系差異，香港、澳門均享有獨立的司法權和終審權。四是行政管理差異，香港、澳門雖與廣東同屬中央政府，但根據基本法的規定，中央政府負責管理特區的外交和防務，特區政府享有高度自治的行政管理權，自行處理特區的行政事務。

　　再次，現有涉及粵港澳大灣區的政策文件尚待立法程序確認。2003年以來，內地與香港、澳門簽署《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》、《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》，并后續簽訂了10個補充協議。2010、2011年，廣東與香港、澳門分別簽署《粵港合作框架協議》、《粵澳合作框架協議》。2017年國家發改委牽頭粵港澳三地政府簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。2019年，黨中央、國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。但相關粵港澳大灣區政策文件未經立法程序確認，在內地不能成為法律淵源，不具備明確的法律效力。目前粵港澳深度合作的制度條件仍停留在政府協議為主的政策導向型機制，缺乏立法先行的法治推進型合作方式。

　　先制定條例再立法

　　白鶴祥代表認為， 制定《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》的條件漸趨成熟。一方面，粵港澳大灣區概念經過多年的醞釀和發展，影響廣泛，深入人心。相關專家、學者也認識到，與東京灣、紐約灣、舊金山灣相比，粵港澳大灣區建設的最大障礙是法治壁壘。

　　另一方面，2017年簽署的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》和近日發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，為制定《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》奠定了堅實的政策基礎。

　　白鶴祥代表建議，國際上成功的區域融合立法經驗可資借鑒。例如,美國的地區開發,先后制定了《區域復興法案》和《區域開發法案》；日本首都圈的建設，制定了《首都圈整備法》,從法律上界定首都圈的范圍和發展方向。跨境區域融合較為成功的歐盟也制定了《歐洲聯盟條約》和《歐洲聯盟運行條約》，奠定了跨境區域融合的法律基礎。區域融合方面的立法經驗表明，法治先行，有利于穩定預期，促進區域的良性可持續發展。

　　在白鶴祥代表看來，制定《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》有利于消除當前粵港澳大灣區事實存在的法治壁壘影響，協調不同法律體系之間的關系，探索逐步構建統一的粵港澳大灣區法律體系，推進粵港澳大灣區的真正融合。

　　在具體的立法體例上，白鶴祥代表建議，鑒于粵港澳大灣區此前尚無專門立法，缺乏立法經驗，且粵港澳大灣區建設對相關法律的需求較為急迫，按照“急用先行”的原則，建議可先由國務院制定出臺行政法規《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》，待條件成熟后，再由全國人大制定《粵港澳大灣區經濟發展促進法》。

　　根據區域融合立法的國際經驗和粵港澳大灣區涉及“三個法域”的情況，白鶴祥代表認為，《粵港澳大灣區經濟發展促進條例》由國務院制定，主要適用于珠三角九市，香港、澳門的立法機關可以通過相應的法律程序認可并在整個粵港澳大灣區適用。

　　與此同時，白鶴祥代表還提交了一個《代擬稿》， 該部分內容包括總則、機構設置及規劃發展、空間布局、市場一體化、創新驅動、現代產業體系、金融創新發展、共同對外開放、保障機制以及附則。

　　代擬稿還明確設立大灣區經濟發展管理委員會，組織指導大灣區經濟發展工作，協調解決大灣區經濟發展中的重大問題，有利于為粵港澳大灣區發展提供強有力的領導機構。

　　此外，他還建議成立專門的財政發展基金。由中央政府、廣東省政府按每年財政收入的固定比例撥付，香港、澳門特別行政區政府可視財政收入情況酌情撥付，有利于為粵港澳大灣區發展提供可持續的資金來源。

　　在解決法律沖突方面，白鶴祥代表認為，對于珠三角九市和港澳之間存在的法律沖突，規定了由廣東省政府和香港、澳門特別行政區政府共同設立大灣區法律合作委員會，協調解決珠三角九市與香港、澳門存在的法律沖突。另一方面，特殊情況下，中央政府可授權珠三角九市在一定時間、一定范圍內不適用現有相關行政法規和規章。