徐諾金「全國人大代表　中國人民銀行鄭州中支黨委書記、行長兼外匯局河南省分局局長」

2016年12月26日，蘭考縣獲批成為全國首個國家級普惠金融改革試驗區（以下簡稱蘭考試驗區），歷經3年多建設，形成了可復制推廣的“以數字普惠金融為核心，以金融服務、普惠授信、信用信息、風險防控”為基本內容的“一平臺四體系”模式，初步探索出具有新時代中國特色的普惠金融發展之路。蘭考試驗區以體制機制創新釋放改革活力、以制度保障破解普惠金融發展難題，形成了有參考意義的制度創新樣本。

中共中央在黨的十九屆四中全會上提出，“要健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系。”國務院《推進普惠金融發展規劃（2016－2020年）》（以下簡稱《規劃》）中指出“制定和完善普惠金融相關法律法規，形成系統性的法律框架，明確普惠金融服務供給、需求主體的權利義務，確保普惠金融服務有法可依、有章可循�！苯衲隇椤兑巹潯肥展僦�年，但系統性的法律框架還沒有形成。亟待出臺一部普惠金融方面的基本法律《中華人民共和國普惠金融促進法》（以下簡稱《促進法》），規定公民的金融服務權利，明確金融機構義務，強化政府部門激勵引導和監督職責，構建普惠金融發展的良好法治環境，形成各方參與、協調配合、共同發力的長效機制，推進普惠金融領域治理體系和治理能力現代化。

蘭考試驗區建設實踐對立法的啟示

“一平臺四體系”蘭考普惠金融模式已取得了顯著成效。2019年12月末，蘭考農戶獲貸率達40.88%，比2016年底提高34.82個百分點，是蘭考試驗區批復時的6.7倍，有力助推了蘭考穩定脫貧奔小康和鄉村振興。2017年蘭考縣在全國首批實現脫貧摘帽。蘭考模式入選中組部組織編寫的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想 在改革發展穩定中攻堅克難案例》,是入選的172個案例中的兩個金融工作案例之一。同時入選中央黨校教學案例和清華大學教學案例。蘭考模式已在河南省22個縣（市、區）成功復制推廣。蘭考試驗區建設始終堅持問題導向、制度先行，從普惠金融需求和供給兩端發力，印發《普惠金融促進管理辦法》等制度機制，出臺普惠授信管理等21個專項方案，用制度推動普惠金融發展難題解決，形成普惠金融發展長效機制，提供了普惠金融制度建設的成功案例。

注重從需求側建立保障農民等弱勢群體獲取金融服務的制度機制。一是出臺管理辦法。蘭考試驗區探索出臺全國首部《普惠金融促進管理辦法》，從基本金融權利出發，保障農民等弱勢群體獲取機會平等、價格合理、便捷安全的基本金融服務。二是建立普惠授信體系。蘭考試驗區針對農民信用缺失、空白不易貸款的難題，大膽創新，出臺《普惠授信業務管理辦法》，將信貸前置，變“信用+信貸”為“信貸+信用”機制，對農民無條件、無差別授信3?5萬元，一次授信、3年有效，實現普惠授信戶戶全覆蓋，讓信貸服務的“觸手可及”“人人均享”，破解無信用記錄群體的貸款難題。三是完善信用信息體系。針對農民信用記錄缺失、農村信用環境不佳的問題，建立“信貸信用相長行動”機制，對失信者聯合懲戒，對守信者正向激勵，提升農民信用意識，疏通需求通道，從基礎和根源上推動農民獲取金融資源的良性循環與長期可持續。四是形成能力建設機制。針對農民金融知識薄弱，獲取金融服務能力、創富能力不足問題，設立“普惠金融講習堂”“金融知識宣講團”“金融夜�！�，通過多種途徑形成制度化機制，開展包括普惠金融、農業技術等知識教育，授人以漁，提高農民金融素養，提升農民創富能力，夯實普惠金融長期發展根基。

注重從供給側建設普惠金融良好制度環境。一是建立普惠金融服務體系。印發工作方案，細化金融機構權利和義務。推行主辦銀行制度，實現普惠金融服務站村村全覆蓋和數字普惠金融服務人人全覆蓋，引導金融機構積極參與，大力發展數字普惠金融，創新金融產品，優化金融服務，推出產業發展信用貸、普惠授信、“三位一體”、產業鏈融資等標準化產品，讓不同需求主體都能獲取豐富、多樣化的普惠金融產品和服務。二是建立風險防控體系。印發《信貸風險補償金管理辦法》，出臺一攬子工作細則，建立由銀行、政府風險補償基金、擔保公司、保險公司四方分段分擔的風險補償機制，解決金融機構開展普惠金融獨自承擔高風險的難題。三是制定系列激勵制度。制定《普惠金融財稅政策激勵辦法》等制度，統一規范財政獎補、差異化監管、上市公司培育等方面的政策，并利用貨幣政策工具等手段加強激勵引導，解決“干與不干一個樣”的問題。

蘭考試驗區的實踐充分表明：制度是推動普惠金融不可或缺的驅動力，發展普惠金融有賴于良好制度環境�？茖W有力的制度體系，可以切實保障農民獲取到基本金融服務，引導金融機構為農民提供可持續的金融服務，提高金融服務的可得性、覆蓋率和滿意度。

出臺《促進法》的必要性

全面推進依法治國，是黨的十八大作出的重大戰略部署，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。良法是善治之前提。從目前的現狀看，我國普惠金融尚沒有完整的法律體系，長期可持續推動普惠金融發展缺乏必要的法律支撐。借鑒蘭考成功案例的啟示，推進和發展普惠金融，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，做好頂層設計，出臺《促進法》。

需要彌補現行普惠金融法律體系缺失。現行的基本金融法律，《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》《消費者權益保護法》等法律，主要針對的是傳統金融業務，沒有普惠金融的相關規定，無法有效推動解決金融服務可得性這一普惠金融的核心問題。以現行的《消費權益保護法》為例，盡管單設法條對金融消費作出規定，保護金融消費者擁有八項權利。但普惠金融重點服務對象往往獲取不到金融服務，獲取不到金融服務，就無法享受金融消費者法定權利，其他法律面臨同樣問題。依據《立法法》，金融基本制度應制定法律。因此十分必要立法，將成功、成熟的政策制度和實踐經驗上升到法律層面，出臺普惠金融基本法律《促進法》，彌補缺失的普惠金融法律體系，構建系統性的普惠金融法律框架。

需要立法保障普惠金融需求者權利。諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德?尤努斯說：“信貸是人權”，聯合國2005年提出普惠金融時，也把其作為一項金融權利。權利是社會發展的產物，來源于社會實踐和進步。當一個社會產生普遍性發展需求時，往往就會產生新的權利。在現代市場經濟條件下，金融重要性不斷凸顯，公民財產權、受教育權、勞動權、居住權、健康權、金融消費者權益、公平交易權等等，都同金融直接相關，都必須通過金融才能得到保障或者更好實現，獲取金融服務屬于人的生存和發展權，屬于人權的范疇。但普惠金融重點服務對象限于各種主客觀條件，在獲取金融服務方面存在天然不足，不能公平、便捷地獲取服務。因此迫切需要立法保護金融領域的弱者，在同等條件下獲得最基本金融服務的權利，這種權利可以定義為普惠金融服務權。出臺《促進法》，可以有效保障金融服務的獲取，推動社會的和諧發展與經濟的可持續發展。

需要立法規定普惠金融供給者的義務。普惠金融服務的主力軍是各類金融機構，但當前金融機構的經營目標、部門機構設置和管理機制以追求效率為核心，很難兼顧公平。對利潤的考核直接造成對普惠金融重點對象服務動力不足、效果不佳，成為普惠金融推進過程中的瓶頸問題。要保障普惠金融服務權，必須立法明確金融機構的社會責任與法定義務，強制金融供給者在機構設置、產品設計、機制創新、發展指標等方面應兼顧公平性、包容性，不得排斥弱勢群體，使其成為一項法律強制規定，通過監督問責，從根本上解決金融機構提供普惠金融服務動力不足的問題，也會推動金融機構進行體制機制轉換和完善，促進金融更好服務實體經濟，實現金融機構經濟利益、社會效益的雙贏。

需要立法固化長期有效的正向激勵機制。普惠金融服務的主要群體是弱勢群體，其獲取金融服務不足問題是金融業的世界性難題。解決這些問題需要完善相關法律法規，消除制度障礙，提供制度保障。當前推動普惠金融，主要依靠《規劃》以及國務院相關部委出臺的文件，持續性、強制性不足，政策文件之間協調性不夠。同時金融監管部門和各級人民政府推動普惠金融權責不明晰，無法形成“幾家抬”局面，不利于引導、激勵、監督金融機構提供普惠金融服務。只有從法律層面進行政策固化，推動形成持久的差異化監管政策、財稅金融扶持政策等，出臺支持普惠金融的法律，切實免除金融機構及其工作人員開展具有風險高、成本高、收益低為特征的普惠金融業務后顧之憂，正向激勵和監督引導雙管齊下，才能切實增進金融機構提供普惠金融服務的內生動力，變“拒貸”“懼貸”為“愿貸”“敢貸”，形成普惠金融長期、可持續發展的良性機制。

《促進法》的建議內容

綜上所述，建議全國人大常委會盡快將《促進法》列入立法規劃，并予以制定出臺。建議《促進法》以明確需求者權利與義務為核心，規定供給者權利與義務，金融監督管理部門和各級人民政府部門引導、激勵、評估和監督等方面職責及權力，不履行相應的義務和職責，就要承擔法律責任�？偟膩碚f，《促進法》可以分為總則、需求者權利與義務、供給者權利與義務、促進與保障、評估與監督、法律責任、附則七部分。

關于總則

建議包括立法目的、普惠金融含義、對象、普惠金融體系、普惠金融開展的基本原則、數字普惠金融等。

一是普惠金融強調兩個概念，首先是有需求，其次是機會平等，需求是前提，機會平等是核心，同時也包括價格合理、便捷安全。在此基礎上，針對目前實際，指出普惠金融重點服務對象是小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等。明確推進普惠金融堅持市場主導、政府引導、商業可持續原則。

二是普惠金融權利。建議明確國家保障公民、法人和非法人組織公平獲得金融服務、共享金融發展成果的權利。

三是關于普惠金融體系。明確從健全多元化廣覆蓋的機構體系，引導創新金融產品和服務手段，加快推進金融基礎設施建設，發揮政策激勵和引導作用，加強普惠金融教育與金融消費者權益保護等方面，構建普惠金融體系。

關于需求者權利與義務

建議主要包括以下三個方面：

一是普惠金融服務權概念。明確普惠金融需求者作為金融服務對象，有權獲得包括開立賬戶、儲蓄、融資、支付、理財、基金、證券、商業保險等基本金融服務。

二是普惠金融服務權具體內容。包括公平信貸權、普惠保險權、金融教育權、建議監督權等。

三是明確需求者有誠實守信、完善企業治理、防范金融風險等義務。

關于供給者權利與義務

建議供給者有權獲取信息、公平享有優惠政策和實現可持續發展。建議供給者義務包括以下三個方面：

一是完善組織機構。大中型商業銀行應設立專門從事普惠金融業務的部門，建立專門的普惠金融綜合服務、統計核算、風險管理、資源配置、考核評估機制。各類金融機構應當在村鎮設立普惠金融服務站點或代理網點，布放自助機具和終端，提供易得、便捷的普惠金融服務。

二是創新產品和服務。各類金融機構應當開發滿足不同服務對象需求的普惠金融產品和服務，豐富擔保品種類，提高信用貸款的服務比例；商業銀行應當使用一定比例的存款，優先滿足存款來源地普惠信貸需求，積極開展小微企業貸款服務，滿足相應的監管指標；開發性政策性銀行與其他金融機構合作，降低小微企業貸款成本，信用合作社應當發揮自身特色提供普惠金融服務；大力發展數字普惠金融，降低金融交易成本，延伸服務半徑，并有效控制數字普惠金融發展風險。

三是創新考核機制。供給者應當全面、完整、準確統計普惠金融信息，完善普惠金融業務專項評價機制和績效考核制度，建立定期普惠金融信息披露制度；應當建立健全針對普惠金融業務盡職免責機制，提高不良貸款考核容忍度。

關于促進與保障

建議明確正向激勵的內容與保障措施，包括以下三個方面：

一是激勵政策。規定金融監督管理部門應當實施央行政策引導和差異化監管激勵；國務院和地方各級人民政府應當安排用于支持普惠金融發展的專項資金，各級人民政府應當完善農業保險專項補貼機制；國務院稅務主管部門應當建立健全支持普惠金融發展的稅收扶持政策；國家鼓勵設立專門提供普惠金融服務的普惠型民營銀行。

二是風險補償。地方各級人民政府應當建立健全支持普惠金融發展的風險補償、財政獎勵等機制；設立支持普惠金融發展的融資擔保機構或基金，建立重點服務“三農”和小微企業融資的再擔保機構。

三是保障措施。各級人民政府應大力推進中小企業和農村信用體系建設，健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制；通過財政補貼、降低電信資費等方式支持偏遠、特困地區的支付服務網絡建設；國家推動完善農村土地承包經營權、農民住房財產權抵押貸款等相關法律制度，加快培育新型農業經營主體，加快形成現代農業經營體系；各級金融監督管理部門應當建立轉讓機制，把提供普惠金融服務作為一項可轉讓產品，在供給者之間交易和轉讓；地方各級人民政府應當加強金融知識普及教育，教育主管部門應當將金融知識納入學校教育內容和國民義務教育體系。

關于評估與監督

建議明確評估與監督職責及權力，包括以下兩個方面：

一是評估機制。各級人民政府應當建立推進普惠金融發展的目標責任制度，對政府部門和下級人民政府推進普惠金融情況進行考核和監督。各級金融監督管理部門應當建立普惠金融指標體系和評估考評體系，統計、分析、反映各地區、各機構普惠金融發展狀況，督促各地區、各機構根據評價情況改進普惠金融工作。

二是監督機制。明確6類現場檢查權力和5類監管措施。金融監督管理部門應當持續開展普惠金融風險日常、定期監測，建立風險防控機制，防范化解普惠金融業務風險。地方人民政府應當切實履行促進地方普惠金融發展和風險防控處置的責任。

關于法律責任

建議包括以下三個方面：

一是救濟渠道。規定無正當理由被拒絕的，服務對象可以向金融監督管理部門投訴，也可以依法向人民法院起訴，要求金融機構提供相關服務。金融消費者權益受到侵犯后，可以依據相關法律法規，維護合法權益。

二是政府部門責任。各級人民政府和金融監督管理部門不履行推進普惠金融發展責任的，由其上級責令糾正、予以問責。國家機關和金融機構工作人員在普惠金融工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，泄露國家秘密、商業秘密和個人信息的，依法追究相關法律責任。

三是金融機構責任。商業銀行達不到普惠金融業務規定的，由金融監督管理部門對其在機構設置、業務發展等方面采取限制性措施。在普惠金融評估和統計報送中虛報、瞞報，在提供普惠金融服務時披露虛假信息，從事非法金融活動，拒絕、阻礙監督檢查，要承擔相應法律責任。

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