編者按

7月3日，《經濟日報》刊發了人民銀行黨委書記、銀保監會主席郭樹清的文章《完善公司治理是金融企業改革的重中之重》，完善公司治理是金融企業深化改革、實現高質量發展的首要任務。2016年國家主席習近平在二十國集團領導人杭州峰會上明確支持經合組織公司治理原則和中小企業融資高級原則。為了深化對金融企業公司治理的理解和認識，本刊編輯部策劃“持續完善金融企業公司治理”專題，約請人民銀行和監管機構領導以及專家學者多角度、全方位對如何完善金融企業公司治理進行深入分析。

作者｜周學東「包商銀行接管組組長」

文章｜《中國金融》2020年第15期

2019年5月24日，包商銀行因出現嚴重信用風險，被人民銀行、銀保監會聯合接管。這是中國金融發展史上的一個重大事件，其中反映出的公司治理失敗的慘痛教訓值得警醒。諸多中小銀行的風險，其背后的根源在于公司治理失靈，以及與之相關的金融腐敗和違法犯罪。本文通過深入剖析接管包商銀行這個典型案例，以解剖麻雀的方式，分析金融機構特別是中小銀行公司治理失范的突出表現，并在此基礎上，提出完善中小銀行公司治理有效范式的幾點建議。

接管包商銀行始末

一個值得關注的事實是，早在2015年12月，包商銀行向市場公開發行65億元、期限10年的二級資本債，由主承銷商中信證券(600030,股吧)、發行人律師北京天馳洪范律師事務所、信用評級機構大公國際資信評估公司、審計機構大華會計師事務所出具的“募集說明書”顯示，截至2015年6月30日，包商銀行的“不良貸款率為1.60％，撥備覆蓋率168.86％，資本充足率10.82％”，“所有者權益243億元”。然而時隔一年半，當2017年5月專案組介入“明天系”案件后發現，包商銀行自2005年以來僅大股東占款就累計高達1500億元，且每年的利息就多達百億元，長期無法還本付息，資不抵債的嚴重程度超出想象！無法想象，這份“募集說明書”中所披露的主要指標是如何得出的！在此后的兩年時間里，明天集團和包商銀行開展自救，用盡一切手段，四處融資防范擠兌，直到2019年5月被依法接管。

從接管開始之日起，接管組全面行使包商銀行的經營管理權，委托建設銀行托管包商銀行的業務。接管后，接管組始終堅持依法依規，按照市場化、法治化原則處置金融風險，由存款保險基金提供資金，對各類債權人特別是近500萬儲戶、20萬個人理財客戶和3萬戶中小微企業的合法權益給予充分保障；始終堅持防范道德風險，堅決打破剛性兌付和“牌照信仰”，嚴肅了市場紀律，促進了金融市場信用分層。

2019年6月，為摸清包商銀行的“家底”，接管組以市場化方式聘請中介機構，逐筆核查包商銀行的對公、同業業務，深入開展資產負債清查、賬務清理、價值重估和資本核實，全面掌握了包商銀行的資產狀況、財務狀況和經營情況。清產核資的結果印證了包商銀行存在巨額的資不抵債缺口，接管時已出現嚴重的信用風險，如果沒有公共資金的介入，一般債權人就只能得到最高50萬元的保障。

2019年9月，包商銀行改革重組工作正式啟動，但市場化重組因包商銀行的損失缺口巨大、缺少投資者參與而無法進行。為確保包商銀行改革重組期間金融服務不中斷，接管組借鑒國際金融風險處置經驗和做法，并根據《存款保險條例》等國內現行法律制度，最終決定采取新設銀行收購承接的方式推進改革重組。

2020年4月30日，蒙商銀行正式成立并開業。同日，包商銀行接管組發布公告，包商銀行將相關業務、資產及負債，分別轉讓至蒙商銀行和徽商銀行（系4家區外分行）。存款保險基金根據《存款保險條例》第十八條授權，向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔包商銀行的資產減值損失，促成蒙商銀行、徽商銀行收購承接，保持金融業務連續運行。

接管期間，接管組向紀檢監察等機關移送了大量違法違規和犯罪線索，依法追責問責。包商銀行風險處置告一段落。

包商銀行的風險根源于公司治理全面失靈

包商銀行公司治理最突出特點是“形似而神不至”。從表面上看，包商銀行有較為完善的公司治理結構，股東大會、董事會、監事會、經營層的“三會一層”組織架構健全、職責明確，各項規章制度一應俱全。但實際上，包商銀行有的只是形式上的公司治理框架。“大股東控制”和“內部人控制”兩大公司治理頑癥同時出現，加之地方“監管捕獲”、貪腐瀆職，導致形式上的公司治理架構和機制基本失靈，給各類違法違規和舞弊行為提供了滋生土壤和寬松環境。

黨的領導缺失，黨委主要負責人附庸于大股東并演化為內部控制人，總行黨委、紀委的作用被嚴重弱化，逐漸成了擺設

包商銀行前身為1998年成立的包頭市商業銀行，2007年更名為包商銀行，2008年至2011年獲準在北京、深圳、成都、寧波設立4家區外分行，業務快速向區外擴張。李鎮西自2002年擔任包商銀行行長，2008年起擔任黨委書記、董事長，到2019年包商銀行被接管時，擔任“一把手”長達11年。據多方反映，在接管前的相當一段時間里，包商銀行內部是在李鎮西一個人領導下運轉的，即使李鎮西2014年起不再擔任黨委書記，改由監事長李獻平兼任，但董事長“一個人說了算”的局面已經形成，牢不可破，黨委書記是在董事長領導下的黨委書記，黨委是在董事長領導下的黨委。李鎮西統帥“三軍”，是事實上的內部控制人和大股東代理人，董事會、黨委、經營決策層皆直接聽命于他。

接管組發現，長期以來，包商銀行黨委形同虛設，所謂“黨的核心作用”，早已被“董事長的核心作用”取代。比如，包商銀行的重大事項決策、重要干部任免、重要事項安排和大額資金使用等均不需要經過黨委會集體討論決策，“董事長交辦”成了常態。由于缺乏黨內監督和引導，包商銀行形成了扭曲的文化，一些黨員領導干部以權謀私、違法亂紀已經到了肆無忌憚的地步。還比如，全行近3000名黨員中，有468名黨員黨組織關系未轉入包商銀行，他們長期不參加黨組織生活，不按規定繳納黨費。包商銀行紀委對大量的舉報線索不立案、不查處、不追究；對一些嚴重違法違規放貸案件居然只做內部處理，不報案。黨內監督問責機制完全失效。

大股東操縱股東大會，干預銀行正常經營，通過各種方式進行利益輸送

股權結構是決定商業銀行治理機制有效性的最重要因素，決定著商業銀行控制權的分布，決定著所有者與經營者之間委托代理關系的性質。但在實際運作過程中，由于“明天系”的“一股獨大”，導致包商銀行股東大會沒有發揮科學、民主決策的作用。包商銀行機構股東有79戶，持股比例為97.05%，其中，明確歸屬明天集團的機構股東有35戶，持股比例達89.27%，遠超50%的絕對控股比例。由于股權過于集中，大股東很容易根據“一股一票”和“資本多數表決”原則“合法地”操縱股東大會，使股東大會成為大股東主導的決策機構，股東大會“形式化”或“走過場”，成了大股東干預和掏空包商銀行的合法外衣，股東監督機制名存實亡。2005年以來，明天集團通過大量的不正當關聯交易、資金擔保及資金占用等手段進行利益輸送，包商銀行被逐漸“掏空”，造成嚴重的財務與經營風險，直接侵害其他股東及存款人的利益。清產核資結果顯示，2005年至2019年的15年里，“明天系”通過注冊209家空殼公司，以347筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達1560億元，且全部成了不良貸款。

董事會形同虛設，缺乏全面有效的風險管理體系，風險管控職能失效，核心作用被董事長個人取代

董事會在公司法人治理結構中處于核心地位，其運作質量與效率直接影響公司治理水平的高低。董事會能否積極履行包括戰略管理、風險管理、資本管理、內部控制在內的關鍵職能，對于商業銀行公司治理機制的完善有著重要的意義。

然而，長期以來，包商銀行董事會形同虛設，董事長“一言堂”問題嚴重，董事會各項運作機制成了擺設，風險管控失效，不合規、不合法的企業文化盛行。盡管包商銀行董事會下設了9個專業委員會，但2011年以來，包商銀行通過關聯交易控制委員會、業務經營委員會等，對多項關聯交易作出不當決策，董事會實際上為大股東明天集團進行利益輸送起到了“助力”作用。根據接管組掌握的情況，在2015年12月二級資本債“募集說明書”中披露的董事會13人名單里，有相當數量的董事并不參與決策，對重大違規決策也不提出反對意見；甘于被收買，只拿錢不盡責，甚至憑借特殊關系和名氣，替人站崗放哨，站臺背書。

至于董事會下設的風險管理委員會等，也并未實質性地行使風險決策和把關職能，各種風險控制崗位形同虛設，從上至下不受內部控制約束，風險管理部門職能被完全弱化。比如，包商銀行實行事業部制，總行風險管理部門既無在總行層面的決策權或“一票否決權”，也無權對全行風險管理工作實現垂直領導，風險管理部的制衡和專業判斷作用完全喪失。還比如，總行管理部門常以業務信息保密為借口，阻礙審計項目開展，導致內部審計部門難以履職。“明天系”和董事長的所謂“特殊業務”對內部審計保密，不允許審計，審計監督完全失效；對審計檢查發現的其他問題，也不了了之，間接地為“內部人控制”和“大股東控制”提供了滋生土壤。

監事會監督職能弱化，監事專業性不足、獨立性不強，監督履職失靈

監事會是對公司業務狀況和財務狀況進行監督檢查的重要組織機關，是對執行董事和管理層進行監督的主要力量，其宗旨是維護股東、債權人、員工等利益相關者的合法權益，防范和減少會計信息失真。一直以來，包商銀行監事會就是一個擺設，其檢查監督功能沒有真正發揮作用。包商銀行的7名監事（1名股東監事、4名職工監事和2名外部監事）中，4名職工監事均為包商銀行中高層管理者，雙重身份導致職工監事很大程度上必須聽命于董事會或者管理層；部分監事缺乏必要的專業知識和能力，難以很好地履行職責；監事會沒有配備具有財務專業背景的監事。其結果導致監事會不是對公司負責，也不是對全體股東尤其是中小股東負責，而是俯首聽命于大股東、董事會或者管理層，“簡直是為虎作倀！”

管理層凌駕于制度之上，以領導指示或領導集體決策代替規章制度

由于包商銀行“三會一層”治理體制失效，缺乏制衡機制和有效監督，管理層不僅違規為大股東“明天系”套取巨額資金提供幫助，而且通過本行工會注冊企業、成立中微小集團公司和發展戰略客戶等關聯交易的方式套取信貸資金，這些貸款基本形成不良，大多數關聯交易都未通過董事會決議審批。至接管前，通過“綠色通道”和“特事特辦”審批的關聯方貸款，不良貸款率高達98%；有些關聯交易由高管層集體決議，憑行務會議紀要發放；甚至有些關聯交易僅憑蓋有領導印鑒的“特別貸款審批單”便可放款；有些領導干部在職務任免、績效考核、薪酬調整、集中采購等重大事項中任性用權，干部任免不經組織考察，績效考核、薪酬調整憑關系、憑領導個人喜好，大額采購不經過招標和集體研究，領導凌駕于制度之上。

監管失效，“內部人”內外勾結，銀行經營管理混亂，風險管理和內控管理機制失靈

“監管捕獲”也是包商銀行公司治理失效的重要原因。從原內蒙古銀監局副局長劉金明、賈奇珍等案件的查處中我們發現，部分甘于被“圍獵”的地方監管高官不僅收受賄賂，還插手包商銀行內部人事任命和工程承攬等事務；有些關系人通過自己控制的公司從包商銀行騙取巨額貸款，通過自辦的律師事務所從包商銀行獲取高額律師服務費。在如此混亂的經營環境下，包商銀行的風險管理體系和內控機制完全成了擺設。比如，包商銀行業務部門大量通過虛列開支以及虛開發票列支所謂的咨詢費、招待費、會議費、評估費等套取包商銀行資金。“費用薪酬化”幾乎成了包商銀行的潛規則。可以說，包商銀行不是一天被搞垮的，也不是被一個人搞垮的。包商銀行的經營失敗，除了公司治理失敗外，不良的企業文化也是一個重要原因。

從關鍵點入手，探索建立規范有效的中小銀行公司治理機制

從包商銀行經營失敗和付出的代價看，商業銀行特別是具有一定系統重要性銀行的風險具有很強的外溢性，一個有效的公司治理，首先要對公眾負責，對存款人負責，對銀行安全穩定負責，其次才談得上對股東負責，對投資人負責。這一點萬萬不可顛倒。從完善公司治理的角度看，構建形式上的股東大會、董事會、監事會最容易做到，但從公司治理有效性的角度看，必須實質重于形式。筆者思考認為，在金融企業公司治理中，以下三點最為關鍵。

充分發揮黨組織的領導作用，選好黨委書記和董事長這兩個“一把手”

包商銀行之所以出現重大信用風險，一個重要原因是黨委已經起不到任何作用，黨委書記放棄職守，“主動投降”。回頭看來，完善的公司治理結構，必須要把加強黨的領導即“黨委書記的領導”和完善公司治理即“董事長的領導”統一起來，處理好黨組織和其他治理主體的關系，讓黨的領導真正通過“黨委書記的領導”和“董事長的領導”發揮核心作用。黨的領導與公司治理并不矛盾：黨委的目標之一也是確保銀行首先要守法經營、合規經營，提高銀行資產質量和市場競爭能力，把銀行辦好，這與公司治理的目標是完全一致的；并且黨的領導還體現為，各級黨組織要求黨員要比一般員工更奉公守法。可以說，黨委對董事會、監事會、經營層中黨員干部的要求，沒有一項是損害銀行正當利益的。黨委同時還需要關注和解決銀行過度追求短期利潤、集團利益而忽視長遠發展等問題。換言之，消除負外部性，維護金融穩定，平衡好企業利益和社會利益、公眾利益的關系，也是黨委的重要職責。

建立有效制衡的股權結構，實現股權結構的合理化和多元化，提高公司治理實效

好的股權結構是形成商業銀行好的公司治理的基礎。股權結構過于集中或過度分散，都不利于形成科學的治理結構。股東內部制衡的失靈是包商銀行走向失敗的重要原因。中小銀行可結合區域特點與自身實際，積極探索優化股權結構的最佳選擇，克服股權過于集中或過于分散的股權結構。要通過實現股權的多元化，充分發揮股東大會的民主決策作用，從根本上起到制衡作用，提高公司治理效果。

強化外部監管，完善信息披露機制，培育健全的商業銀行公司治理文化，提高公司透明度

外部監督主要體現在兩個方面。一是審慎監管。特別是，外部監管機構對股東要實施穿透式管理，重點解決隱形股東、股份代持問題，及早發現“一股獨大”或“內部人控制”的隱患，遏制高級管理層、民營股東掏空銀行等違法違規行為。包商銀行是典型的大股東“一股獨大”，重組前的錦州銀行、恒豐銀行則是典型的“內部人控制”。二是外部信息披露。會計信息失真的問題必須通過外部審計、信息披露、外部監管解決。未來可以探索由監管部門直接聘請會計、審計、律師等社會中介機構，向被監管的商業銀行派出，進行外部審計、檢查，由監管部門付費，中介機構對監管部門負責，從而解決中介機構被商業銀行變相收買、串通會計數據造假等問題。

此外，建立良好的激勵機制，培育優秀的企業文化，都是公司治理有效運轉的基礎。 

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