編者按：中小銀行是服務實體經濟的“毛細血管”，在支農支小、普惠金融、扶貧攻堅等方面發揮著不可或缺的作用。監管動向形塑著中小銀行的業務方向，近年來，為提升商業銀行風險抵御能力，金融監管部門接連出臺了一系列制度安排，究竟對中小銀行產生了哪些影響？本文系聯合資信金融部推出的中小銀行專題研究之一，接下來將帶領我們一探究竟。

　　本文來源：聯合資信金融部

　　一、我國中小銀行基本概況

　　按照銀保監會對商業銀行的監管分類，我國商業銀行體系包括大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村金融機構、民營銀行及外資銀行。由于民營銀行和外資銀行相對而言體量較小，本文所指的中小商業銀行一般是指受所在地政府管理、在一定區域經營的城市商業銀行和公司性質、經營范圍較為接近城市商業銀行的農村金融機構。

　　　1.業務規模及市場地位

　　城市商業銀行是在城市信用社的基礎上組建成立的區域性銀行，是區域性金融機構的重要組成部分。2004年以來，在國家金融政策支持下，城市商業銀行迎來增資重組和跨區發展的浪潮，資本實力增強的同時經營范圍突破地域限制，以設立異地分支機構的方式實現省內外跨區域發展，并將服務網點下沉至縣、鎮，形成遍布城鄉的機構布局，伴隨2007年南京銀行(601009,股吧)、寧波銀行(002142,股吧)的上市，城市商業銀行迎來快速發展期，在整體銀行業中的地位持續上升。截至2020年6月末，我國城市商業銀行總資產39.56萬億元，占銀行業金融機構資產總額的13.12%。

　　農村商業銀行前身主要為農村信用社，主要為當地農村、城市居民以及中小微企業提供金融服務。農村金融機構與城市商業銀行同為地方法人金融機構，無論業務、區域還是客戶范圍，在地方層面兩者存在較大同質性，均以服務地方經濟、服務中小企業、服務當地市民為主，對于不滿足設立城市商業銀行條件的城市，農村商業銀行在推動地方經濟發展中具有更為重要的作用。目前我國包含農村商業銀行、農村合作銀行及農村信用合作聯社在內的農村金融機構數量共有兩千余家，農村金融機構逐步成為銀行業重要的組成部分之一。截至2020年6月末，我國農村金融機構總資產39.87萬億元，占銀行業金融機構資產總額的13.22%。

　　2.股權結構及股東背景

　　我國中小商業銀行數量眾多，股權結構呈現較大的差異性。經過長期的發展，中小商業銀行基本形成四類股權結構模式：

　　一是地方政府通過財政部門和地方國有企業持股的方式而占有控股地位或擁有實際控制權；

　　二是地方政府處于參股地位，由社會法人擁有實際控制權或者沒有實際控制人；

　　三是由中央企業控股，地方政府處于參股地位，實際控制權在中央企業；

　　四是股權結構分散，個人股或職工股占有相對較高比重，無實際控制人。

　　近年來，農村商業銀行改制工作持續推進。農村商業銀行脫胎于農村信用社或者農村合作銀行，個人股東眾多，同時在改制的過程中，面臨股權集中度的監管限制，因此發起設立階段主要采取第四類的股權結構建立公司治理機制，股權結構一般比較分散。但對于資本實力強、在地方經濟發展中具有重要地位的農村商業銀行，諸如北京農商行、上海農商行、重慶農商行、廣州農商行等采取類似城市商業銀行的股權模式發起設立，地方政府對此類農村商業銀行的經營管理仍具有一定影響力。

　　　3.業務結構及財務表現

　　2016年以來，國內銀行業運營開啟去杠桿及強監管模式。監管部門將重點目標對準市場亂象最為突出的同業、理財及表外業務領域，引導金融機構去杠桿，對銀行業運營模式產生較大影響。伴隨著宏觀經濟下行及監管標準的趨嚴，城市商業銀行信貸資產和投資資產風險暴露上升，在資產質量下行和潛在風險上升的雙重壓力下，風險水平得到更為真實的暴露。雖然不良資產反彈壓力仍將存在，但較為充足的撥備和資本緩沖能夠使城市商業銀行信用風險整體保持可控水平。截至2020年6月末，我國城市商業銀行不良貸款余額4410億元，不良貸款率2.30%，較一季度（2.45%）有所下降；撥備覆蓋率152.83%，呈現上升趨勢；資本充足率12.56%，資本保持充足水平。在宏觀經濟下行、金融嚴監管政策延續以及2020年新冠肺炎疫情的影響下，城市商業銀行資產質量仍然面臨一定的下行壓力，撥備計提壓力始終存在，進而導致資本補充尤其是一級資本補充壓力。

　　相對于城市商業銀行，大部分農村金融機構主營業務集中于傳統的存貸款業務，投資及同業業務占比并不突出。近年來，部分農村金融機構受當地區域經濟體量小等因素限制，貸款增長乏力，所以聯合當地其他金融機構投放異地社團貸款，但在目前的監管政策下，農村金融機構異地社團貸款投放受到限制，面臨一定的業務發展困境；此外，在宏觀經濟下行、實體經濟低迷的大背景下，農村金融機構的信貸資產質量面臨較大下行壓力。截至2020年6月末，農村商業銀行不良貸款余額7365億元，不良貸款率4.22%，不良貸款率高于銀行業平均水平；撥備覆蓋率118.14%，資本充足率12.23%，均低于銀行業平均水平。考慮到農村金融機構盈利能力有限，內生資本能力較弱，加之大多數不具備發行資本補充債券、優先股及上市的資質，在信貸資產質量惡化、需持續計提撥備的壓力下，農村金融機構面臨較為迫切的資本補充需求。

　　二、銀行業監管政策簡述

　　2019年以來，為推動和規范商業銀行資本工具發行，充實資本實力，增強銀行體系穩健性，支持實體經濟持續健康發展，金融監管部門接連出臺了《商業銀行發行優先股補充一級資本的指導意見（修訂）》（銀保監發〔2019〕31號）《關于商業銀行資本工具創新的指導意見（修訂）》（銀保監發〔2019〕42號）等文件。2020年以來，為解決中小銀行資本補充情況相對較弱的問題，銀保監會提出在2020年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式支持中小銀行補充資本金。

　　自《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發〔2018〕106號，以下簡稱“資管新規”）發布以來，影子銀行風險顯著收斂，資管業務逐步回歸本源。按照既有工作安排，資管新規過渡期將于2020年底結束，但考慮到2020年以來新冠肺炎疫情對經濟金融帶來的沖擊，金融機構資產管理業務規范轉型面臨較大壓力，為平穩推動資管新規實施和資管業務規范轉型，有關部門決定將資管新規過渡期延長至2021年底。

　　面對當前疫情沖擊下的特殊時期，監管機構積極鼓勵銀行對中小微企業貸款做延期、續貸，以及加大對小微企業信用貸款支持力度等，促進小微企業及時補血。同時，考慮到中小銀行信貸規模相對較小，延期等措施會占用中小銀行部分信貸額度，2020年6月，監管發文下調中小銀行撥備率，這一方面能有效地幫助中小銀行騰出更多的信貸資源，另一方面也有助于中小銀行調整結構。

表1 部分監管政策文件概述

資料來源：中國人民銀行及銀保監會，聯合資信整理  

　　此外，為進一步加強公司治理監管，推動健全銀行業公司治理，2019年7月，銀保監會出臺了《商業銀行股權托管辦法》，要求商業銀行股權需進行強制托管；2020年8月，銀保監會在監管系統內印發了《健全銀行業保險業公司治理三年行動方案（2020-2022年）》，提出未來三年銀行保險公司治理方向：2020年深入整治股權與關聯交易亂象，同時著力完善大股東行為約束機制，按照穿透原則進一步排查整治虛假注資、循環注資、隱形股東、違規代持、違規一致行動人、股東不當干預、向股東輸送利益等深層次高風險問題，嚴格落實問題整改；2021年側重于健全中小股東權益保障機制，推動股東股權存量問題整改，建立健全股東特別是中小股東與機構間的溝通對話機制；2022年進一步探索完善銀行保險機構股東治理機制。股權和關聯交易專項整治為2020年工作重點，銀行業資本質量不實、股權關系不清、股東行為不當等突出問題將得到進一步整治。

　　三、政策對中小銀行的影響分析

　　1.資本補充方面

　　近年來，非上市中小商業銀行資本補充尤其一級資本補充渠道較為單一，在業務擴張需要以及隨著宏觀經濟下行帶來商業銀行資產質量下行進而導致資本損耗影響下，中小商業銀行的核心資本補充需求迫切。2020年7月，銀保監會新聞發言人表示，在疫情影響下，我國銀行業不良資產上升的壓力加大，必須做好不良貸款可能大幅反彈的應對準備，因此中小銀行未來面對的撥備計提、充實資本實力的壓力明顯上升。

　　2019年7月，為規范商業銀行優先股發行，提升商業銀行資本質量，銀保監會發布了《關于商業銀行發行優先股補充以及資本的指導意見（修訂）》，就商業銀行發型優先股補充一級資本提出了指導意見，對于符合國務院、證監會的相關規定及銀保監會關于募集資本補充工具的條件、且核心一級資本充足率不低于銀保監會規定的審慎監管要求的商業銀行可以發行優先股，且商業銀行不得發行附有回售條款的優先股以及應明確優先股損失吸收機制等。上述指導意見對于非上市的中小銀行拓展資本補充方式、補充一級資本提供了新的途徑。非上市銀行以中小銀行為主，因此本次修訂對于中小銀行充實一級資本具有積極的促進作用，有利于保障中小銀行信貸投放，進一步提高實體經濟服務能力。此外，結合近年來我國商業銀行資本工具發行的市場情況和監管經驗，本次修訂進一步強調優先股發行應遵循市場化原則，優先股定價應充分反映其風險屬性，充分揭示其損失吸收特征，有利于保障優先股投資者權益，促進國內市場健康發展，增強商業銀行資本補充的可持續性。

　　繼2018年銀監會發布《關于進一步支持商業銀行資本工具創新的意見》后，2019年11月，銀保監會發布《關于商業銀行資本工具創新的指導意見》，提出了商業銀行發行資本工具的基本原則、合格資本工具的認定標準等，旨在推動和規范商業銀行資本工具發行，充實資本實力，增強銀行體系穩健性。該指導意見為中小銀行發行無固定期限資本債券提供了明確的政策支持，此前只有國有銀行和股份制銀行發行，意見發布當月，臺州銀行成為第一家成功發行無固定期限資本債券的城商行，隨后陸續有城商行和農商行逐步發行。截至2020年9月末，銀行間市場共發行46只商業銀行無固定期限資本債券，其中21只為國有銀行和股份制銀行發行，25只為城商行和農商行發行，未來無固定期限資本債券將成為中小商業銀行補充一級資本的常規渠道之一。

　　此外，2020年7月，國務院常務會議決定，在今年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府以通過認購可轉債等方式，探索合理補充中小銀行資本金新途徑。根據銀保監會數據顯示，截至2020年2季度末，城商行、民營銀行及農商行資本充足率均不同程度下降，中小銀行面臨著的資本金不足問題日益顯著。政府允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金，將有利于中小銀行拓寬資本補充渠道、增強資本實力，進而有利于中小銀行增加對小微企業的支持，更好地服務實體經濟。近日，溫州銀行發布的增資擴股方案顯示，除老股東按比例認購外，其余部分將由溫州市人民政府指定主體認購，專項債發行方案以銀保監會最終批復為準，這意味著溫州銀行將成為率先通過地方政府專項債補充資本的銀行之一。

　　2.疫情期間為中小微企業貸款本息償付延期提供的支持

　　2020年以來，新冠肺炎疫情對全國各地中小企業經營不同程度上產生了的影響，部分中小企業面臨較大的經營困境，導致其貸款本息的償還遇到困難，甚至資金鏈斷裂。為進一步紓解中小微企業困難，推動企業有序復工復產，提高金融服務的針對性、有效性，金融監管部門要求商業銀行對于流動性遇到暫時困難的中小微企業貸款給予臨時性延期還本付息安排。

　　2020年3月，銀保監會、人民銀行、發展改革委等五部委發布了關于對中小微企業貸款實施臨時性延期還本付息的通知，要求對于2020年1月25日以來到期的困難中小微企業貸款本金，銀行業金融機構應根據企業延期還本申請，結合企業受疫情影響情況和經營情況，通過貸款展期、續貸等方式給予企業一定期限的臨時性延期還本安排，還本日期最長可延至2020年6月30日；對于少數受疫情影響嚴重且恢復周期長、發展前景良好的中小微企業，銀行業金融機構可與企業協商另外的延期安排；對于貸款利息應在延長期內免收罰息。

　　上述政策的實施有助于緩解中小企業流動性壓力，助力企業復工復產、恢復正常運營，對于緩解中小微企業經營困境、加快經濟復蘇起到重要作用。但與此同時，部分商業銀行逾期貸款規模因此而顯著增加，加之國務院關于“銀行業讓利實體經濟”的要求，一定程度上可能對中小銀行未來資產質量和盈利水平帶來下行壓力。

　　3.資管新規過渡期延長及相應安排

　　按照2018年銀保監會發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（“資管新規”）規定，資管新規過渡期將于2020年底結束。考慮到2020年以來新冠肺炎疫情對經濟金融帶來的沖擊，金融機構資產管理業務規范轉型面臨較大壓力。為平穩推動資管新規實施和資管業務規范轉型，人民銀行會同發展改革委、財政部、銀保監會、證監會、外匯局等部門決定將資管新規過渡期延長至2021年底。

　　2020年7月，中國人民銀行有關負責人在“資管新規過渡期調整答記者問”中表示，資管新規過渡期延長至至2021年底，同時建立健全激勵約束機制，完善配套政策安排，平穩有序推進資管行業規范發展。此次過渡期延長的政策安排，綜合考慮了疫情沖擊、宏觀環境、市場影響、實體經濟融資等因素，且不涉及資管業務監管標準的變動和調整。2020年以來，新冠肺炎疫情對全球經濟造成嚴重沖擊，部分企業生產經營困難增多，對中小商業銀行“非標轉標”、“表外回表”等業務轉型造成障礙，適當延長對商業銀行符合資管新規要求的過渡期，能夠緩解疫情對資管業務的沖擊，有利于緩解金融機構整改壓力；另一方面，有助于緩解新冠肺炎疫情對實體經濟的沖擊，穩定對實體經濟的融資供給，提高金融對實體經濟的支持力度。

　　按照資管新規的要求，過渡期結束后大量存量資管產品將到期清理，如果新產品續接面臨問題則會引起大量中小企業融資斷裂，而且表外回表可能使中小銀行面臨表內授信以及資本約束的問題。從當前情況看，過渡期內部分中小銀行存量資管產品尤其非標產品面臨資產處置難度大、進度慢的問題，加之2020年新冠肺炎疫情因素的疊加，資管新規過渡期延長的必要性更加凸顯。從政策維穩的角度，此次資管新規過渡期延長給了中小銀行修復資產負債表更大的緩沖期，使銀行能夠使用多種產品對沖回表壓力，避免銀行體系內的金融風險進而傳導到實體經濟。因此，此次資管新規過渡期的延長，對于中小商業銀行資管產品的平穩過渡和業務轉型將起到較好的潤滑作用，減緩銀行資產結構的調整壓力，并有助于中小企業改善融資難的問題，穩定疫情期間實體經濟運行。

　　四、結語

　　整體而言，近年來銀行業治理亂象取得了明顯效果，但部分商業銀行仍然存在風險管理不到位、資金脫實向虛等情形。2020年以來，銀保監會開展了市場亂象整治“回頭看”工作，主要圍繞宏觀政策的執行情況、股權與公司治理、信貸管理、影子銀行和交叉金融業務、整改問責等方面工作進行檢查，大額罰單頻出，這體現出監管機構注重合規經營的決心。

　　在目前經濟下行疊加新冠疫情的沖擊下，銀行業為了支持實體經濟、促進企業復工復產，資產端進一步向公司貸款傾斜，這同時也給中小銀行業務經營和風險控制帶來一定壓力，一方面中小企業抗風險能力弱，這加大了銀行信用風險管理的壓力；另一方面，由于銀保監會在原“兩增兩控”的要求下又提出了新普惠性小微企業綜合融資成本要再降0.5個百分點，因此銀行資產端將進一步讓利，而負債端由于利率市場化帶來的同業競爭壓力，定期存款的占比有所上升，進而提高了資金成本，凈息差或進一步縮窄，加之資產質量下行所帶來的計提撥備的壓力，2020年上半年中小銀行的利潤增速已明顯放緩，資本亦面臨著亟待補充的需求。流動性風險方面，在寬信貸政策的導向下，銀行承擔著派生信用的職能，整體資產規模持續增長，部分中小銀行又出現了同業加杠桿的跡象，同時為了吸收存款加大定期存款、智能存款的發行力度，這類資金本身穩定性較差，易使銀行面臨的流動性風險有所上升。