作者｜周景彤 趙廷辰「中國銀行(601988)研究院，周景彤系副院長」
文章｜《中國金融》2023年第18期
2021年，人民銀行推出碳減排支持工具（以下簡稱支持工具），鼓勵商業銀行利用該工具多向碳減排領域發放貸款（以下簡稱碳減排貸款）。近期，筆者對銀行使用支持工具的情況進行了調研。
2021年以來，人民銀行密集推出多種結構性貨幣政策工具。其中，支持工具以其緊密契合“雙碳”目標（引導銀行貸款投向清潔能源、節能減排和碳減排技術三大領域）、資金成本較低（銀行發放碳減排貸款后，可申請由人民銀行以低于市場利率的1.75%年利率，提供60%的貸款本金支持）、規模較大（額度達8000億元，明顯超過其他階段性工具）而備受各界關注與期待。
根據人民銀行數據，截至2023年4月，支持工具余額近4000億元，支持金融機構發放約6700億元碳減排貸款，帶動碳減排量超過1.5億噸，產生了良好的經濟和社會效益。為進一步完善支持工具的使用，筆者對新疆維吾爾自治區（包含昌吉、克拉瑪依、哈密三個國家級綠色金融改革創新試驗區）、北京市、雄安新區、山東省、浙江省、重慶市等地的部分金融機構和企業進行了實地和線上調研，了解目前支持工具的實施情況。
第一，由于支持工具利率保持不變，而貸款利率快速下行，導致碳減排貸款凈利差明顯偏低。一方面，自2021年11月出臺以來，支持工具（也包括其他階段性結構性工具）利率一直未調整，年利率為1.75%；另一方面，商業銀行碳減排貸款利率下降明顯且快于其他貸款。例如，自支持工具創設以來，中國銀行（四家大型國有商業銀行情況類似）碳減排貸款加權利率由2021年第四季度的3.92%降至2023年第一季度的2.78%，降低114BPs，明顯超過同期全國貸款加權平均利率的降幅（由2021年第四季度的4.76%降至2023年第一季度的4.34%，降低42BPs）。筆者在調研中了解到，當前一些地區對大型新能源發電企業貸款利率已降至2.4%以下，比同期限國債利率還低。
這就導致商業銀行發放碳減排貸款的凈利差已明顯低于該行全部業務凈利差。根據2022年16家具有碳減排貸款發放資格的上市銀行的公開信息，各行生息資產收益率平均約為4%，而碳減排貸款的收益率平均只有約3.6%。各商業銀行負債成本平均約為2%，即使60%的資金得到利率為1.75%的人民銀行資金支持，綜合算下來銀行碳減排貸款凈利差平均仍比全部業務低約0.2個百分點。
第二，支持工具使用期限明顯短于碳減排貸款期限。一方面，支持工具最長使用期不超過3年。該工具被定義為“階段性工具”，為期1年，可展期2次。換言之，銀行發放一筆碳減排貸款，最多可使用3年低成本的支持工具。另一方面，碳減排貸款期限往往在10年以上。該工具用于支持新建項目（不可置換存量貸款），提供固定資產貸款（一般不能用于流動資金貸款）。筆者調研了解到，當前新建風電、光伏發電項目建設周期一般在1～2年，運營期可達20年，因此貸款回收期限大都在10年以上，抽水蓄能電站建設周期一般在6～8年，運營期可超過25年，貸款期限往往在25年以上。
這種期限錯配，使得商業銀行在貸款周期的大部分時間內無法獲得優惠補貼，影響了激勵效果。3年貸款到期后，商業銀行或者提高貸款利率（如當前一些銀行以3年為界，采取分階段貸款利率），這將抬高企業融資成本；或者保持貸款利率不變，這將壓縮當前銀行業本就單薄的業務收益。
綜上所述，在支持工具3年有效期內，碳減排貸款凈利差已低于全部業務平均凈利差；若3年后碳減排貸款得不到政策支持，凈利差或還將進一步降低。可見，碳減排貸款發放越多，對銀行收益的不利影響越大，激勵作用未能充分顯現。
從當前的現實情況來看，需要進一步發揮好結構性貨幣工具支持重點領域的獨特優勢。
以低碳轉型為例，該領域存在復雜的外部性，市場失靈問題嚴重且將長期存在。從企業角度來看，低碳減排行為的環境效益可能得不到經濟回報。從產業鏈角度來看，在產業初期投資新項目，對補齊和提升產業鏈有積極帶動作用，但得不到市場補償。
筆者調研了目前全球最大的新疆某綠氫項目，該項目采用光伏發電，然后電解水制綠氫，全生產過程零排放。該項目需大功率電解槽52臺，此前全國歷年累計生產該設備不超過30臺，只有兩三家制造廠商；隨著該項目的建設，全國設備制造廠商已陸續增至20余家，有力帶動了國產電解槽產業鏈的規模化生產，降低了未來新投資綠氫項目的成本，但已有綠氫項目并不能因此獲得經濟獎勵。
從金融機構角度來看，低碳轉型催生了多種新產業，金融支持需拓展新客群、開發新產品（如近年來出現的碳匯貸、光伏貸等），如果產生不良貸款，銀行需獨自承擔損失；而如果成功，金融創新不同于科技創新，得不到專利保護，新產品將迅速被模仿，新客群也很快會被其他機構插足。這些問題的存在，會阻礙產業發展并影響金融支持的提供。
有多種方法可矯正市場失靈，但均有局限性，不能完全依靠。
一是碳排放權市場（以下簡稱碳市場）發展滯后。理論上，碳市場可為排放（減排）行為定價并產生經濟懲罰（補償）。但在實踐中，碳市場牽涉面廣，發展面臨不少困難。我國碳市場自2011年啟動，目前仍存在碳價格低（不足60元/噸CO2，遠低于歐盟價格）、覆蓋面窄（只覆蓋約40%的碳排放）等問題，而且即使目前全球領先的歐盟碳市場也只能覆蓋約50%的碳排放，其余碳排放無法被碳市場定價。碳市場發展任重道遠，短期內對綠色金融的促進作用還不夠明顯。
二是財政補貼能力有限。目前中央財政的支出空間并不寬裕。筆者在調研中了解到，一些企業申請到政府大氣污染防治補貼，但2022年實際得到的補貼金額較預期明顯偏少。
三是監管部門對金融機構進行考核，有助于督促加大綠色金融支持力度，但也可能影響金融機構競爭力和業務可持續性。
通過支持工具、支持煤炭清潔高效利用專項再貸款等結構性貨幣政策工具來支持綠色低碳轉型，具有獨特優勢。
一是易操作、覆蓋廣、推廣快。借助已有的結構性貨幣政策框架來開展，凡是銀行業務涉及的企業和個人都可觸達。從支持工具實施情況來看，2022年以來季度環比增速均超過25%，增長速度快。
二是精準滴灌，效果可驗證。銀行按照市場化、法治化原則來開展，資金直達碳減排項目。銀行定期公布貸款帶動的碳減排數量，外部審計和行業主管部門進行監督。
三是切實提供了資金補貼。人民銀行投放基礎貨幣可按政策利率獲得利息收入（將上繳中央財政），而碳減排等結構性工具利率較低，等于將部分利息收入讓給貸款企業，發揮了“類財政”作用。
四是降低金融機構的資金成本，增強業務可持續性，但目前這方面功能還體現得不夠充分。
因此，應綜合發揮碳市場、財稅補貼、監管部門考核、結構性貨幣政策等多種工具作用，形成推動綠色金融發展的政策合力。
為此，提出如下政策建議。
第一，將支持工具由階段性工具轉為長期性工具，使用期限盡量與項目貸款回收期相匹配。2021年以來人民銀行推出的多種結構性貨幣工具中，有些工具所應對的問題是短期性的，例如交通物流專項再貸款、保交樓貸款支持計劃、房企紓困再貸款等，這類工具可作為階段性工具，只在近兩三年內使用，幫助企業渡過困難期。而低碳轉型是面向2060年的長遠戰略，由于碳市場、財政支持等還不能獨立推動綠色產業發展，有必要長期使用支持工具。碳減排項目貸款回收期動輒在十年以上，支持工具使用期限應盡量與回收期相匹配。與之相似，支持煤炭清潔高效利用專項再貸款也應轉為長期性工具。
第二，降低支持工具利率，并建立與1年期政策利率同步升降的動態調節機制。自2021年推出支持工具以來，人民銀行已多次降息，1年期中期借貸便利（MLF）利率已由2.95%降至目前的2.50%，累計降低45BPs，而支持工具利率未有調整，影響了貸款收益。當前首先應調降支持工具利率，例如，錨定同樣為1年期的MLF利率補降45BPs，由1.75%降至1.30%。未來，應建立利率調節機制，使支持工具與政策利率同步調升或調降。
第三，支持工具利率與貸款項目減排水平掛鉤，減排越多，利率越低。人民銀行要求使用支持工具的銀行每季度公開發放貸款金額及貸款所帶動的碳減排量，此外人民銀行還會公布經核定后的貸款總量和碳減排總量。根據人民銀行數據測算，截至2023年4月，全銀行業每萬元碳減排貸款平均可帶動產生約2.24噸碳減排。未來可以此為基準（基準可視情況動態調整），各商業銀行新發放貸款如能明顯超過該基準碳減排水平，則可享受支持工具利率減點的更大優惠；但如每萬元貸款帶動減排明顯不及2.24噸，則不應獲得支持。■
（本文系作者個人觀點）
（責任編輯 劉宏振）
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